Yeni Anayasa ve Hükümet Sistemleri

Türkiye’de 2015 Genel Seçimi’nin ana konusu “yeni anayasa ve hükümet sistemi” olacaktır. Bir önceki genel seçimler sonrası, “Yeni Anayasa” toplumda geniş bir şekilde müzakere edilmiştir.  Ancak, “hükümet sistemi” tartışmaların odağında olmamıştır. Yeni anayasa çalışmalarından bir uzlaşma çıkmamış, içerikten yoksun sadece 60 madde kaleme alınabilmiştir. Uzlaşılan konular içinde hükümet sistemi yer almamaktadır. Yeni anayasa sürecinin ilk aşamasında, toplanan talepler içinde başkanlık sistemi güçlü bir şekilde yer almamıştır. İkinci aşamada yeni anayasa metni yazılırken, AK Parti başkanlık sistemini gündeme getirmiş, muhalefet ve kamuoyundan bu konuda destek gelmemiştir. Gönülsüz yürütülen tam mutabakata dayalı yeni anayasa süreci, başkanlık sistemi de bahane edilerek sonlandırılmıştır.

Bu genel seçim öncesi, ötelenen temel konuların, kamuoyunda müzakere edilmesi için bir fırsat doğmuştur. Bu temel konulardan biri “hükümet sistemleri”dir. Bu tartışmaya zemin olması amacıyla bu makalede, hükümet sistemleri ne anlama gelmektedir; demokratik ülkelerde hangi hükümet sistemleri uygulanmaktadır; hükümet sistemleri neye göre tercih edilmektedir; hükümet sistemleri hangi ölçülere göre ayrılmaktadır; Türkiye için hangi hükümet sistemi uygundur; yeni anayasada hangi hükümet sisteminde uzlaşılabilir soruları tartışılacaktır.

1. Hükümet sistemleri ne anlama gelmektedir?

Günümüz modern devlet anlayışında; ülke, millet ve egemenlik devletin varlık koşullarıdır. Belli bir ülke üzerinde bir insan topluluğunun egemenlik kurması devleti meydana getirir. Toplumun tamamını yönetme gücüne siyasi iktidar ya da egemenlik denilmektedir. Egemenlik, millete/halka aittir. Egemenlik gücü, kural koyma, uygulama ve yargılama işlevlerine sahiptir. Halk, egemenlik gücünü referandum yoluyla doğrudan ya da temsilcileri aracılığı ile kullanmaktadır. Halk adına egemenlik yetkisini kullanan organlar; parlamentolar, devlet başkanları, hükümetler ve mahkemelerdir.

Geniş anlamda hükümet sistemleri, egemenlik yetkisini kullanan devlet organları arasındaki işbirliği ve işbölümü anlamına gelmektedir. Bu organlar arasındaki ilişki “hiyerarşik/dikey” bir yapı içinde ise, buna “kuvvetler birliği” sistemleri denilir. Örneğin bu organlar içinde en üste meclisler yer alıyor, diğer organlar ona bağımlı kılınmış ise bu “meclis hükümet sistemi”dir. Günümüzde çok yaygın olmayan bu sistem İsviçre’de uygulanmaktadır. En üste kral/emir/sultan yer alıyorsa buna da, “mutlak monarşi” denilmektedir. Bu gün, Brunei sultanlığı, Umman krallığı, Suudi Arabistan mutlak monarşi olarak kabul edilir. Bu sistemlerde de diğer organlar vardır, ancak bunlar egemenlik yetkisi doğrudan kullanamamaktadır.

Egemenlik yetkilerini kullanan organlar arasında “yatay ilişki” kurulmuş ise, buna kuvvetler ayrılığı sistemleri denilir. Bu sistemlerde, organlar arasında bir üstünlük değil, “işbirliği ve işbölümü” esastır. Hiçbir organ egemenlik yetkisini tek başına kullanmaz. Organlar arasında “fren ve denge” mekanizmaları kurulmuştur. Günümüzde kuvvetler ayrılığına dayalı hükümet sistemleri; parlamenter, başkanlık ve yarı başkanlık olarak sınıflandırılmaktadır. Bu sistemlerde; meclis, devlet başkanı ve hükümet arasındaki “işbirliği ve işbölümü” sisteme ismini vermektedir. Yargı organı diğer organlar karşısında bağımsız bir konumda tutulduğundan hükümet sistemlerinde belirleyici olmaz. Bazı ülkelerde, yargı ayrı bir organ olarak değil, yürütme organı içinde kabul edilmektedir. Örneğin, Avusturya Anayasasına göre yasama ve yürütme egemenliği kullanan organlar olarak gösterilmişken, idare ve yarı, yürütme organı içinde yer almaktadır.

Dar anlamda hükümet sistemi, yürütme yetkisini hangi organın nasıl kullandığı ile ilgilidir. Başkanlık sisteminde, yürütme yetkisini halkın seçtiği “başkan” tek başına kullanır. Parlamenter sistemde ise, yürütmede devlet başkanı ve başbakan yer alırken, yürütmede “başbakan” etkindir. Yarı başkanlık sisteminde ise halkın seçtiği cumhurbaşkanı ve başbakan yer alırken, yürütmede “Cumhurbaşkanı” etkindir.

2. Demokratik ülkelerde hangi hükümet sistemleri uygulanmaktadır?

Günümüzde hükümet sistemleri, liberal ülkeler ile sosyalist ülkelerde temelden ayrışmaktadır. Çin, Kuzey Kore, Vietnam, Laos ve Küba gibi sosyalist sistemlerde, hükümet sistemi bir birine benzer tek bir model uygulanmaktadır. Bu sistemde, egemenlik halka aittir. Halk, işçi ve köylülerden oluşan emekçi sınıfıdır. Bu ülkelerde kuvvetler birliği anlayışı geçerli olup, egemenlik yetkisini halkın temsilci organı olan “Halk Kongreleri” kullanır. Devlet başkanları, hükümet, yerel kongreler, mahkemeler, halk kongresi tarafından seçilir ve görevden alınır. Devlet organları arasında hiyerarşik bir ilişki geçerli olup, halk kongresi en üstedir. Sosyalist ülkelerde ortak ideoloji komünizm, tek parti komünist partidir. Böyle olunca, sosyalist ülkelerde, liberal ülkelerde geçerli olan hükümet sistemleri uygulanmaz.

Liberal ülkelerde; çoğulculuk, çok parti ve serbest seçimler geçerli olduğundan, kuvvetler ayrılığına dayalı hükümet sistemleri uygulanır. Liberal ülkelerde, parlamenter, başkanlık, yarı başkanlık ve meclis hükümet sistemleri geçerlidir. Meclis hükümet sistemi, günümüzde demokratik bir ülke olan İsviçre’de kendine özgü koşullarda varlığını sürdürmektedir. Bunun dışında, liberal ülkelerde en yaygın sistemler; parlamenter, başkanlık ve yarı başkanlık sistemleridir.

Liberal demokrasilerde geçerli bu üç sistemi tarihi açısından karşılaştırdığımızda, en eski sistemin parlamenter sistem olduğu görülmektedir. İngiltere’de bu sistem, 1200’lü yıllarda oluşmaya başlamış, 1689 Bill of Rights ile kurumsallaşma sürecini tamamlamıştır. Parlamenter sistem hem monarşi hem de Cumhuriyet rejimi ile uyumludur. Başkanlık sistemi ilk kez, 1787 Amerika Birleşik Devletleri anayasası ile ortaya çıkmıştır. Atanmış değil, seçilmiş kral mantığı ile oluşturulan bu sistem, Cumhuriyet rejiminde geçerlidir. Yarı başkanlık sistemi ise ilk kez 1919 Finlandiya’da ortaya çıkmış olmakla birlikte, 1962 yılından itibaren Fransa ile anılmaktadır. Dolayısıyla, parlamenter sistem uzun bir deneyimin ürünü olarak ortaya çıkmışken, başkanlık ya da yarı başkanlık sistemleri parlamenter sisteme tepki olarak doğmuştur.

Demokratik bir yönetime hangi sistem daya uyumlu diye bakıldığında, yine parlamenter sistem olduğu görülmektedir. Bu konuda, İngiltere Londra merkezli, “The Economist” haftalık dergisinin 2007 yılından itibaren her yıl yayınladığı “demokrasi indeksi” önemli bir veri kabul edilmektedir. Bu indekste 167 ülke, “özgür ve adil seçim, temel hak ve özgürlükler, devlet fonksiyonları, politik katılım ve politik kültür” bakımından karşılaştırılarak, bir puanlama ve sıralamaya tabi tutulmaktadır. En son 2013 yılında yayınlanan Endekse göre, ilk 25 ülke tam demokratik (full democracies) ülke sayılırken, 54 ülke kusurlu demokrasi (flawed democracies), 36 ülke melez rejim (hybrid regimes) ve 52 ülke otoriter rejim (authoritarian regimes) kabul edilmektedir.

Demokrasi indeksine göre ilk 25 tam demokratik ülke içinde sadece 3 ülke başkanlık sistemidir. Bunlar, Uruguay (17), Amerika (19) ve Kosta Rika (20)’dır. Yarı başkanlık sistemi ilk 25 ülke içinde sadece Güney Kore (22)’dir. Diğer 21 ülke (sırasıyla; Norway, Iceland, Denmark, Sweden, New Zealand, Australia, Switzerland, Canada, Finland, Netherlands,  Luxembourg, Ireland, Austria, Germany, Malta, Czech Republic, United Kingdom, Japan, Belgium, Mauritius, Spain) parlamenter sistemdir. İndekse göre 52 otoriter rejim içinde, 22 başkanlık veya yarı başkanlık sistemi bulunmaktadır. (Madagascar (116), Russia (117), Nigeria (119), Burkina Faso (124), Algeria (130), Angola (133), Kazakhstan (137), Belarus (139), Azerbaijan (140), Côte d’Ivoire (142), Guinea (146), Zimbabwe (147), Djibouti 148), Tajikistan (151), Sudan (153), Eritrea (154), Democratic Republic of the Congo (155), Guinea-Bissau (157), Equatorial Guinea (161), Burma (162),Uzbekistan (164), Turkmenistan (165). Diğer otoriter rejimler içinde 7 sosyalist ülke (Çin, Kuzey Kore, Laos, Vietnam, Küba, Libya, Suriye)  bulunmaktadır. Otoriter rejimler arasında 8 İslami monarşi (Jordan (118), Morocco (119), Kuwait (122), Oman (134), Qatar (138), Bahrain (144), United Arab Emirates (149), Saudi Arabia (161) bulunmaktadır. İslami olup Cumhuriyet olan İran’da otoriter rejimler arasında sayılmaktadır. Tam demokratik ülkeler arasında Müslüman bir ülke bulunmamaktadır.

Gelişmiş G20 ülkeleri arasında hükümet sistemlerini karşılaştırdığımızda, 6 ülke başkanlık (ABD, Arjantin, Brezilya, Endonezya, Meksika, Rusya); 3 ülke yarı başkanlık (Fransa, Güney Kore, Hindistan), bir ülke (Çin) sosyalist, bir ülke İslami monarşi (Suudi Arabistan) ve 8 ülke (Almanya, İtalya, İngiltere, Japonya, Kanada, Türkiye, Avusturalya, Güney Afrika) parlamenter sistemdir. Ancak dikkat edilirse, G20 ülkeleri arasında başkanlık olup da demokrasi indeksine göre tam demokratik olan sadece ABD’dir. Oysa parlamenter sistem olan ülkeler içinde Türkiye hariç diğerleri demokratik ülke kabul edilmektedir. Yine Avrupa Birliği ülkelerine bakıldığında içlerinde başkanlık sistemi bulunmamaktadır. Yarı Başkanlık kabul edilen Fransa varken, diğerleri parlamenter sistemdir.

3. Hükümet sistemleri neye göre tercih edilmektedir?

Hükümet sistemlerine ilişkin uluslararası toplumun kabul ettiği ortak standartlar yoktur. Her devlet istediği hükümet sistemini benimseyebilir. Ancak liberal sisteme entegre olmuş bir devlet, liberal demokrasi anlayışıyla uyumlu bir hükümet sistemini tercih edebilir. Avrupa Birliğine veya Avrupa Konseyine üye bir devlet, sosyalist ülkelerde uygulanan tek parti sistemini tercih edemez. Ya da günümüzde bazı İslami ülkelerde uygulanan “mutlak monarşiyi” kabul edemez. Liberal demokrasi ile uyumlu olan, meclis hükümeti, başkanlık, yarı başkanlık ya da parlamenter sistemden birini tercih edebilir. Bu sistemleri tercih eden ülkelerde, sistemin ana özellikleri birbirine benzemekle birlikte, her ülkenin kendi özelliğine göre farklılıklar olabilir.

Bir ülkenin hükümet sistemi tercihi, birçok faktöre bağlanabilir. Günümüzde monarşi olan ülkelerde, sadece parlamenter sistem uygulanabilir. Başkanlık ve yarı başkanlıkta halkın seçtiği bir devlet başkanı olması gerektiğinden monarşilerde bu sistemler uygulanamaz. Cumhuriyet olan ülkelerde, her üç sistem de uygulanabilir. Hükümet sistemleri ile devlet şekilleri arasında doğrudan bir bağlantı yoktur. Bu nedenle, üniter, federal ya da bölgeli devlet şekillerinde, tüm sistemler uygulanabilmektedir. Örneğin başkanlık sistemi olan ABD federal, Kazakistan, Filipinler ise üniter bir devlettir. Parlamenter sistem olan Almanya federal, Türkiye üniter bir devlettir. İspanya parlamenter sistem olduğu halde bölgeli bir devlettir.

 Hukuk gelenekleri ve sömürgecilik, hükümet sistemi tercihinde etkili olmaktadır. Amerikan Başkanlık sistemi, Latin Amerika ülkelerinde tercih edilirken, Kara Avrupa hukuk sisteminde tercih edilmemektedir. Sömürgecilik tecrübesi olan ülkelerde, vesayetçi ülkedeki sistemin tercih edildiği görülmektedir. Örneğin 1945 yılına kadar Amerikan sömürgesi olan Filipinler’de başkanlık sistemi tercih edilmiştir. İngiliz sömürgesi olmuş, Arap monarşilerinde ve Kanada, Avusturalya, Yeni Zelanda, Barbados, Bahama Adaları, Grenada, Saint Lucia gibi İngiliz Milletler Topluluğu ülkelerinde parlamenter sistem tercih edilmektedir. Fransız sömürgesi olmuş, Mali, Cezayir, Fildişi Sahili, Cibuti, Kongo, Nijer, Senegal gibi Frankofon ülkelerde yarı başkanlık sistemi görülmektedir.

Hükümet sistemleri tercihinde köklü sistem krizleri, yeni bir sistem arayışını doğurabilmektedir. Örneğin 1990’lı yıllarda sosyalist sistemin çökmesi ile SSCB dağılmış ve yerine kurulan yeni ülkeler, tek parti sisteminden, çoğunlukla başkanlık ya da yarı başkanlık sistemine geçmiştir. Bağımsız Devletler Topluğunu oluşturan ülkelerden, Kazakistan, Ermenistan, Rusya, Beyaz Rusya, Tacikistan, Azerbaycan, Özbekistan, Kırgızistan, Gürcistan ve Ukrayna’da, başkanlık ve ya yarı başkanlık denebilecek sistemler varken, Moldova’da parlamenter sistem bulunmaktadır. Avrupa Birliğine giren Baltık Cumhuriyetleri olan Estonya, Letonya ve Litvanya ise parlamenter sistemi tercih etmiştir. Görüldüğü gibi Avrupa Birliğine giren hiçbir ülke başkanlık sistemi değildir.

Hükümet sistemleri ile hukuk gelenekleri arasında sıkı bir bağlantı olduğundan ülkeler kolay kolay hükümet sistemi değiştirmezler. Çünkü, hükümet sistemini değiştirmek, bütün hukuk birikimini ve hukuk düzenini temelden etkileyecek bir konudur. Latin Amerika ülkelerinde başkanlık sistemi krize yol açsa da, bu ülkeler bir diğer sisteme geçmemektedir. Avrupa ülkeleri içinde Meclis hükümeti sistemi, sadece İsviçre’de uygulandığı halde, bu sistemle anıldığı için İsviçre, bu sistemden vazgeçmemektedir. Nitekim, İtalya, Yunanistan, Bulgaristan gibi ülkelerde parlamenter sistem içinde krizler yaşansa da ülkeler sistem değiştirmemektedir.

4. Hükümet sistemleri hangi ölçülere göre ayrılmaktadır?

Hükümet sistemlerini birbirinden ayıran temel özellikler olmakla birlikte, her ülkede uygulanan sistemin bir diğerinden farklı yönleri bulunmaktadır. Bu nedenle hükümet sistemleri bazı temel özellikler bakımından birbirinden ayrılabilir.

Hükümet sistemlerini birbirinden ayıran en önemli özellik, devlet başkanının konumdur. Yürütme yetkisi tek başına halkın seçtiği devlet başkanına bırakılmış ise, bu sisteme başkanlık sistemi denir. Yürütme yetkisi halkın seçtiği Cumhurbaşkanı ile Meclisin güvenoyuna dayalı olarak oluşmuş başbakan ve bakanlar arasında paylaştırılmış, ancak Cumhurbaşkanı etkin kılınmış ise bu sisteme yarı başkanlık sistemi denilir. İster veraset yoluyla belirlenen monark (kral, sultan, emir), isterse halkın seçtiği Cumhurbaşkanı olsun, Meclisin güvenoyuna dayanan yetkili ve sorumlu Başbakan ve bakanlar karşısında, “tarafsız, sorumsuz ve yetkisiz” bir devlet başkanı varsa bu sistem parlamenter sistemdir.

Başkanlık sistemini diğer sistemlerden ayırmak kolaydır. Bu sistemde yürütme yetkisini tek başına kullanan bir devlet başkanı vardır. Dolayısıyla, Meclisin güvenoyuna dayanan ve yürütme yetkisinin paylaşıldığı bir başbakan ve bakanlar yoktur. Buna karşın yarı başkanlık ve parlamenter sistemde, hem devlet başkanı hem de başbakan ve bakanlar yürütme yetkisini birlikte kullanmaktadır. Bir sistemde, Meclisin güvenoyuna dayanan bir başbakan ve bakanlar kurulu varsa, bu sistemde Cumhurbaşkanını halk seçmiş olsa da, bu sisteme başkanlık denilemez. Bu sisteme, yarı başkanlık veya parlamenter sistem denilebilir. Bu nedenle karışıklık daha çok yarı başkanlık sistemi ile parlamenter sistem arasında gündeme gelmektedir.

Bazı araştırmacılar, Anayasa’da “başkan” kelimesini gördüğü her sisteme başkanlık, Cumhurbaşkanını halkın seçtiği her sisteme yarı başkanlık demektedir. Oysa hükümet sistemleri, yürütme yetkisini kimin kullandığına göre belirlenir. Burada önemli olan yürütme yetkisini kimin kullandığıdır. Fransa’da Cumhurbaşkanının konumu, görev ve yetkilerine baktığımızda, yürütmede cumhurbaşkanının etkin olduğu görülmektedir. Fransa Anayasasında Cumhurbaşkanının tarafsızlığına ilişkin bir hüküm olmadığı gibi, Anayasanın 9. maddesinde, “Cumhurbaşkanı Bakanlar Kuruluna başkanlık eder” denilmektedir. Anayasanın 21. maddesinde Başbakanın, “İstisnai hallerde Cumhurbaşkanının açıkça verdiği yetkiye dayanarak ve belirli bir gündem için Bakanlar Kuruluna, Cumhurbaşkanına vekaleten başkanlık edebilir” denilmektedir. Bir başka ifadeyle Cumhurbaşkanı her zaman bakanlık kuruluna başkanlık ederken, Başbakan istisnai durumlarda başkanlık edebilmektedir. Fransa’da hükümet kurulduktan sonra, Meclisten güvenoyu alması gerekmemektedir. Anayasanın 23. Maddesine göre, Cumhurbaşkanlığı başkanlığında görev yapan başbakan ve bakanlar milletvekilliği görevinden istifa ederler. Yine Anayasanın 12. maddesine göre, “Cumhurbaşkanı, Başbakan ile Meclis Başkanlarının görüşünü aldıktan sonra Millet Meclisini feshedebilir”. Dolayısıyla Fransa’da Cumhurbaşkanı gerekli gördüğü her zaman Millet Meclisini feshedebilir.

Fransa’da Cumhurbaşkanını halk seçmesi yanında, yürütmede Cumhurbaşkanının ağırlığı görüldüğünden sisteme yarı başkanlık denilmektedir. Oysa, Avrupa’da Fransa dışında 9 ülkede Cumhurbaşkanını halk seçtiği halde bu ülkeler parlamenter sistemdir. Cumhurbaşkanını halkın seçtiği İrlanda, Portekiz, Finlandiya ve Avusturya’ da yürütme yetkisi, Cumhurbaşkanında değil, başbakan ve bakanlardan oluşan hükümette olduğundan bu ülkelerdeki sistemlere de parlamenter sistem denilmesi gerekir. Örneğin, İrlanda Anayasasında “başkan” düzenlenmiş olmakla birlikte, yürütme yetkisini etkin bir şekilde kullanan, Meclisin güven oyuna dayanan başbakan ve bakanlar bulunmaktadır. İrlanda’da etkin olan devlet başkanı değil, başbakan ve bakanlardan oluşan hükümettir.

İrlanda’da Başkan yanında Parlamentonun güvenine dayanan bir hükümet bulunmakta ve Başkan hükümetin izni olmadan yetki ve görevlerini kullanamamaktadır. Anayasaya göre, “Anayasada, tamamen kendi iradesiyle veya Devlet Şûrası’na danıştıktan sonra veya herhangi bir başka kişi veya kurumdan gelen bir tavsiye veya teklif veya haber üzerine hareket edeceğinin öngörülmesi dışında, Anayasada Başkana verilen yetkiler ve görevler sadece Hükümet tavsiyesiyle kullanılabilir veya yerine getirilebilir.  Başkana kanunla verilen hiçbir yetki ve görev kendisi tarafından Hükümetin tavsiyesi dışında kullanılamaz”. (m.13/9). İrlanda Anayasasına göre, “Hükümet, Anayasanın hükümlerine göre Başkan tarafından atanan en az yedi en fazla onbeş üyeden oluşur. Devletin yürütme kuvveti, Anayasa hükümlerine göre Hükümet yetkisiyle yerine getirilir”. “Hükümet, Temsilciler Meclisine karşı sorumludur” (m.28). Yine parlamenter sistemlerde görülen hükümetin kolektif sorumluğu düzenlenmiştir. Anayasaya göre,  “Hükümet, kolektif bir otorite olarak toplanır ve hareket eder ve Hükümet üyelerinin idare ettiği Devlet Dairelerine karşı topluca sorumludur” (m.28/4).  “Hükümetin başı ya da Başbakan (Taoiseach) olarak adlandırılır ve Anayasada öyle anılır.  2) Başbakan, Başkanı genellikle iç ve dış politika konularında bilgilendirir” (m.28). “Hükümetin her üyesi Parlamentonun her iki Meclisine katılma ve konuşma hakkına sahiptir” (m.28). Görüldüğü gibi başkanlık sisteminde bir hükümet olamayacağı gibi, Meclise karşı sorumlulukta olamaz. Anayasada yer alan bu düzenlemeler halkın seçtiği bir başkan olmakla birlikte sistemin parlamenter olduğunu göstermektedir.

Finlandiya’da 1919 yılından itibaren Cumhurbaşkanını halk seçmektedir. Ancak, 2000 yılında yenilenmiş olan Finlandiya Anayasası, tam bir parlamenter sistem öngörmektedir. Finlandiya Anayasası’nın 3. Maddesi, “Parlamentarizm ve kuvvetler ayrılığı” başlığını taşımaktadır. Finlandiya’da 2000 tarihli yeni Anayasa özellikle uygulamada fiilen yetkilerini genişleten Cumhurbaşkanlığı makamının yetkilerini kısıtlama yönünde gerçekleşmiştir. Üst düzey görevlilerinin atanmasında, atama yetkisi belli kamu görevlileri ile sınırlandırılmıştır. Anayasanın 58. Maddesine göre devlet başkanı yürütme ile ilgili yetkilerini “hükümetin yapacağı öneriler” üzerine kullanabilmektedir. Anayasanın 26. Maddesine göre, Cumhurbaşkanı ancak olağanüstü bir durumda başbakanın görüşünü aldıktan sonra meclisi fesh edebilmektedir. Fransa’da olduğu gibi gerek gördüğü her zaman meclisi fesh edememektedir. Finlandiya’da Cumhurbaşkanı bakanlar kuruluna her zaman başkanlık etmemektedir. Bakanlar Kurulu başbakanın başkanlığında toplanmakta ve karar almaktadır. Finlandiya Anayasasının 60. Maddesine göre, Hükümet başbakan ve yeterli sayıda bakandan meydana gelir. 61. maddesi uyarınca başbakan parlamento tarafından seçilir ve sonrasında devlet başkanı tarafından atanır. Bakanlar da başbakanın teklifi üzerine devlet başkanı tarafından atanır. Fransa’da başbakan ve bakanlar milletvekilliğinden istifa ederken, Finlandiya’da, Bakanlar ayrıca dışarıdan atanmış olsalar (milletvekili olmasalar) bile genel kuruldaki tartışmalara katılabilirler.  Ancak parlamentodaki komisyonlara üye olamazlar (m. 48). “Başbakanın görevleri” başlıklı 66. madde uyarınca Başbakan hükümetin faaliyetlerini yönlendirir, hükümetin yetkisine giren hususların hazırlanılması ve müzakere edilmesini gözetir ve Bakanlar Kurulu’na başkanlık eder. Anayasanın 43. Maddesine göre en az yirmi milletvekili önerge vererek hükümet ya da bir bakan aleyhine gensoru mekanizmasını başlatabilir. Bütün bu özellikler, parlamenter sisteme özgü yönlerdir.

Avusturya’da da Cumhurbaşkanını halk seçmektedir (m.60). Federal Cumhurbaşkanının görev süresi altı yıldır. Federal Cumhurbaşkanı, bir sonraki dönem için ancak sadece bir kez yeniden seçilebilir (m.60/5). Avusturya’da farklı bir yöntem olarak, Cumhurbaşkanının görevden alınması usulü getirilmiştir. Federal Cumhurbaşkanı, Federal meclisin talebi üzerine, görev süresinin tamamlanmasından önce halk oylamasıyla görevinden alınabilir. Görevden alınma talebinin halk oylaması sonucu reddedilmesi, seçimlerin yenilenmesini ve Milli Konseyin feshini gerektirir (madde 29/1). Bu durumda da, Federal Cumhurbaşkanının toplam görev süresi on iki yılı aşamaz. (m.60/6). Avusturya Anayasasında da Türkiye’de olduğu gibi yürütme yetkisi ve sorumluğu başbakana verilmiştir. Anayasaya göre, “Anayasada aksine bir hüküm bulunmadıkça, Federal Cumhurbaşkanı tüm resmi işlemlerinde Federal Hükümetin, ya da Federal Hükümetin yetkilendirdiği Federal Bakanın tavsiyesini esas alır. Federal Hükümetin, ya da ilgili Federal Bakanın diğer mercilerden gelen tavsiyelere ne derece dayalı şekilde hareket edeceği hususu ise kanunla düzenlenir.  (2) Anayasada aksine bir hüküm bulunmadıkça, Federal Cumhurbaşkanının resmi işlemlerinin geçerli olabilmesi için Federal Şansölye, ya da ilgili Federal Bakanın müşterek imzasını taşımalıdır (m.67). Anayasada hükümetin başının başbakan olduğu ifade edilmektedir.  Anayasaya göre, “Federal Şansölye başkanlığında hareket eden bir Federal Hükümet teşkil eder” (m.69/1).  Hükümetin oluşma tarzı, Türkiye’de olduğu gibidir. Federal Şansölye ve onun tavsiyesiyle Federal Hükümet üyeleri Federal Cumhurbaşkanı tarafından atanırlar (m.70/1). Federal Hükümetin Meclisin güven oyuna dayanması gerekmektedir (m.74).

Portekiz’de de cumhurbaşkanını halk seçmektedir. Ancak orada da aynen Türkiye’de olduğu gibi başbakan ve bakanlardan oluşan bir hükümet vardır. Hükümeti başbakan yönetmektedir. Anayasaya göre, “Cumhurbaşkanı, seçim sonuçları ışığında, Cumhuriyet Meclisinde sandalyeye sahip partilerle görüştükten sonra Başbakanı atar. 2. Cumhurbaşkanı, Başbakanın teklifi üzerine, Hükümetin geri kalan üyelerini atar (m.187)”. “Hükümet, ülkenin genel siyasetini yürütür ve kamu yönetiminde en yüksek otoriteyi temsil eder (m.182). “Hükümet Başbakan, bakanlar, müsteşarlar ve müsteşar yardımcılarından oluşur (m.183)”. Anayasaya göre, Cumhurbaşkanı, “Başbakandan talep gelmesi üzerine Bakanlar Kuruluna Başkanlık etmek” görevine sahiptir (m.133). Cumhurbaşkanının yetkileri karşı imza kuralına bağlanmıştır. “Madde 140. (Bakanların karşı-imzası) 1. Cumhurbaşkanının 133’üncü maddenin h), j), l), m) ve p) bentleri, 134’üncü maddenin b), d) ve f) bentleri ile 135’inci maddenin a), b) ve c) bentleri hükümlerine göre işlemleri Hükümetin karşı imzasını gerektirir.  2. Hükümetin karşı imza vermemesi halinde, söz konusu işlem hukuken geçersiz olur”.

Görüldüğü gibi Portekiz, İrlanda, Avusturya ve Finlandiya ve Türkiye’de Cumhurbaşkanını halk seçmiş olsa da parlamenter sistem uygulanmaktadır. Parlamenter sistemde, tarafsız, yetkisiz ve sorumsuz devlet başkanı ile yetkili ve sorumlu başbakan öngörülmektedir. Oysa Fransa’da uygulana yarı başkanlık sisteminde, Cumhurbaşkanı her zaman bakanlar kuruluna başkanlık etmekte, Meclisi her gerek gördüğünde fesh edebilmekte, başbakanı ve bakanları atamada, başbakan ve bakanlar milletvekili olarak görevine devam edememekte ve bakanlar kurulunun başkanı ve hükümetin sorumlusu olarak Cumhurbaşkanı kabul edilmektedir.

5. Türkiye için hangi hükümet sistemi uygundur?

Türkiye’de 1982 Anayasasının öngördüğü sistem, “parlamenter sistem”dir. Yukarıdaki örneklerde de görüldüğü gibi Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, parlamenter sistemi yarı başkanlık sistemi yapmaz. Asıl olan, Cumhurbaşkanının konumudur. Parlamenter sistemde, Cumhurbaşkanı “yetkisiz, sorumsuz ve tarafsız” bir konumdadır. Başbakan ve bakanlar ise yürütmenin yetkili, sorumlu ve politik tarafıdır. Anayasa’da Cumhurbaşkanının halk tarafından seçileceği 2007 değişikliği ile sağlanmış olsa da, Cumhurbaşkanının, konumu, sorumluluğu, görev ve yetkileri arasında bir değişiklik yapılmamıştır.

Türkiye’de parlamenter sistemden yarı başkanlık sistemine geçildiğinden söz edilmesi için, yürütme organı içinde Cumhurbaşkanın tarafsız, yetkisiz ve sorumsuz konumu değiştirilmesi gerekir. Bu kapsamda, Anayasanın 103. Maddesinde, “tarafsızlık üzerine yemin” kaldırılmalıdır. Yine Cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamak üzere, “Tarafsızlık” kenar başlıklı 101. Maddesinde, “Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliği sona erer” hükmü değiştirilmelidir. Bu maddedeki “partisi ile ilişkisi kesilir” ifadesinin çıkarılması gerekir. Cumhurbaşkanının  “Sorumluluk ve sorumsuzluk hali” kenar başlıklı 105. Maddesi de değiştirilmelidir. Anayasanın 104. Maddesinde Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri yeni pozisyonuna göre yeniden düzenlenmelidir. Anayasanın 112. maddesine göre, “Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur”. Bu hüküm değiştirilerek, Cumhurbaşkanının bakanlar kuruluna daima başkanlık edeceği, Cumhurbaşkanı olmadığı zaman başbakanın başkanlığından toplanacağı ifade edilmelidir.  Dolayısıyla hükümet programının hazırlanması ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesinden, Cumhurbaşkanı da, Bakanlar Kurulu ile birlikte sorumlu hale getirilmelidir.

Türkiye’de parlamenter sistemi, yarı başkanlık sistemine dönüştürmek, başkanlık sistemine dönüştürmek kadar köklü bir değişiklik gerektirmeyecektir. Ancak, bu sistem değişikliğinin “siyasi istikrara” ne katkısı olacaktır. Devlet başkanının tarafsız konumunu ortadan kaldırmak, yürütme organında “tam iki başlılık” meydana getirebilir. Bu iki başlı yapı, özellikle Fransa’da ortaya çıktığı gibi iki farklı siyasi partiden olduğunda, kriz gündeme gelmektedir. Oysa Parlamenter sistemde, yetkisiz cumhurbaşkanı ile yetkili başbakanın çatışma ihtimali çok daha düşüktür. Bu sistem ayrıca, parlamentoda çok partili bir yapıda hükümetin de koalisyon hükümeti olmasını engellememektedir. Sistemde bu şekilde kilitlenme (gridlock) meydana geldiğinde, Cumhurbaşkanı meclisi fesh edebilmektedir. Mecliste güvenoyu mekanizması ile hükümeti düşürebilir. Görüldüğü gibi yasama ve yürütme organı arasında çatışma ihtimali daha yüksek olan bir sistem, neden istikrar adına tercih edilsin?

Türkiye’de kısa süreli aralıklar dışında (1921-1923) 136 yıldır uygulanan bir parlamenter sistem vardır. Bütün hukuk düzeni bu sisteme göre şekillenmiştir. Tüm devlet kurumlarının yapısı, üyelerinin belirlenmesi ve tüm mevzuat bu sisteme göre oluşmuştur. Bunca yıllık tecrübeden sonra, başkanlık sistemine geçmek için çok ciddi bir “sistem krizi” yaşanıyor olması gerekir. Olağan bir dönemde parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçen bir ülke örneği yoktur. Türkiye’de parlamenter sistemde yaşanan tıkanmalar, sistemin kendisinden değil, sisteme dışardan yapılan olağanüstü müdahalelerden kaynaklanmıştır. Son on yıl içinde parlamenter sistem olağan bir şekilde işletilmiş ve siyasi istikrar ve ekonomik büyüme sağlanmıştır. Parlamenter sistemle devam edildiğinde, siyasi istikrarın bozulacağını gösteren hiçbir bilimsel veri yoktur. Böyle olduğundan dolayı, Türkiye’de yapılan kamuoyu araştırmalarında ve sivil toplumun hazırladığı anayasa önerilerinde parlamenter sisteme olan güvenin devam ettiği görülmektedir.

Başkanlık sistemi Türkiye’de hangi siyasi krizi çözecektir. Tek başlı yürütme yapılanması, gergin siyasi ortamı yumuşatmaz, tam tersine daha da gerebilir. Parlamenter sistemde, tarafsız devlet başkanı, siyasi muhalefet ile iktidar arasında “köprü rolü” görmekte, krizleri yumuşatıcı bir rol üstlenebilmektedir. Nitekim, Abdullah Gül’ün Cumhurbaşkanı seçildiği ilk dönemde var olan keskin muhalefet daha sonra Cumhurbaşkanlığı makamı ile uzlaşmacı bir role bürünmüştür. Önemli toplumsal olaylarda, tarafsız Cumhurbaşkanı arabulucu bir rol üstlenebilmektedir. Oysa, partili ve sorumlu tek bir başkanın olduğu sistem, Türkiye gibi derin siyasal ayrılıkların olduğu bir ülkede, bu ayrılıkları azaltmaz daha da artırabilir.

Başkanlık sisteminin lehine söylenebilecek husus doğrudan halkın yürütme organını seçmesidir. Böylece parlamenter sistemlerde görülen koalisyon hükümetleri meydana gelmez. ABD başkanlık sisteminde iki partili bir yapı bulunmaktadır. Bu nedenle, koalisyon gündeme gelmemektedir. Oysa Türkiye başkanlık sistemine geçer ve seçim barajını da kaldırırsa, siyasi parti sayısı daha da artacaktır. Bu durumda iki turlu bir başkanlık seçiminde, çok güçlü liderlerin olmadığı dönemlerde, başkanlık seçimine yönelik koalisyonlar olacaktır. Aynı koalisyon mecliste de çoğunluğu sağladığında, bu durum parlamenter sistemdeki koalisyon durumundan daha kötü sonuç doğurabilir.  Üstelik başkanlık sisteminde oluşacak böyle bir koalisyonun bozulması halinde, ne olacağı da belli değildir. Dolayısıyla koalisyondan korkuluyorsa, bu her üç sistemde de gündeme gelebilir. Ancak, bu güne kadar hep koalisyonla yönetilen Hollanda ve Almanya gibi ülkeler göz önüne alındığında, koalisyonun da her zaman bir felaket getireceği iddia edilemez.

Fren ve denge mekanizmaları bakımından hiçbir sistemin ötekine üstün olduğu söylenemez. Her sistem kendi içinde denge ve fren mekanizması oluşturmaktadır. Başkanlık sisteminde, üst düzey atamalar, anlaşmalar, bütçe, veto, yüce divan yargılaması gibi yasama ile başkan arasında fren ve denge araçları bulunmaktadır. Ancak aynı araçlar, parlamenter sistemde de geçerlidir. Önemli farklardan birinin Başkanın yasama sürecine katılmaması gösterilmektedir. Oysa, Başkan kendisi ile aynı siyasi çoğunluğa sahip bir meclis aritmetiğinde istediği kanunu geçirebilecektir. Tam tersi bir durumda ise başkan ne bütçe kanununu ne de istediği bir kanunu kabul ettiremeyecek, o da kendi önüne muhalefetin getirdiği kanunları veto edecektir. Böyle durumda sistem kilitlenecek, ancak bu kilidi çözecek bir çözüm yolu ABD başkanlık sisteminde öngörülmemiştir. Çünkü ABD’de bu tür sistem kilitlenmeleri sık sık yaşanmakta, uzlaşma kültürü ile krizler aşılmaktadır. Türkiye, başkanlık sistemi için gerekli olan uzlaşma kültürünü henüz yakalayabilmiş değildir.

Sistem değişikliğinin gerekçesi, daha hızlı ve etkin karar alabilmek ise, başkanlık sisteminin parlamenter sistemden daha elverişli olduğu söylenemez. Burada sistemi etkin kılan, güçlü parti yapılarıdır. İki partinin güçlü olduğu ülkelerde sistem başkanlık ya da parlamenter olmuş fark etmemektedir. ABD başkanlık sisteminde, İngiltere ve Almanya parlamenter sisteminde iki partinin sistemde etkili olduğu görülmektedir. Hiç kimse, Almaya veya İngiltere’de uygulanan parlamenter sistemin, ABD’de uygulanan başkanlık sistemine göre daha yavaş ve etkisiz olduğunu bilimsel olarak ortaya koyamaz. Yukarıda örnekleri verildiği gibi, Avrupa’nın en gelişmiş demokrasilerinin hiç birinde başkanlık sistemi olmadığı gibi G20 ülkelerinin çoğunda da parlamenter sistem bulunmaktadır.

6. Yeni Anayasada hangi hükümet sisteminde uzlaşılabilir?

Yeni anayasa, geniş bir mutabakat gerektirmektedir. Toplumun yeni anayasadan beklentisi, sivil iradenin ürünü bir anayasa yapılmasıdır. İçerik, ikinci planda gelmektedir. Nitekim, 2011 genel seçimlerinden sonra yaşanan yeni anayasa sürecinde, yeni anayasaya ilişkin toplumsal talepler toplandığında görüldü ki, toplum “sivil anayasa” istiyor. Ancak, hükümet sistemi değişsin istemiyor. Bu dönemde yapılan anayasa önerileri içinde güçlü bir başkanlık talebi gündeme gelmemiştir. Bundan daha önce 2007 yılında AK Partinin kendi hazırlattığı anayasa önerisinde de başkanlık sistemi önerilmemiştir.

Yeni anayasa sürecinde partiler arası kurulan Anayasa Komisyonu çalışmaları devam ederken, başkanlık sistemi gündeme gelmiş, muhalefet başkanlık sistemine karşı olduğunu ifade etmiştir. Bu gün mecliste bulunan üç muhalefet partisi de başkanlık sistemine karşı olduğunu ifade etmektedir. Yapılan kamu oyu araştırmalarında toplumun %70’i parlamenter sistemden yana olduğu görülmektedir. Bu durum göstermektedir ki, AK Partinin tabanı da büyük oranda parlamenter sistemden yana tavır almaktadır. Böyle olunca, bir partinin tek başına hükümet sistemi değişikliği yapabilmesi çok zordur. Yeni anayasa sürecinin tek bir hükümet sistemine endekslenmesi, büyük siyasi risk almak anlamına gelmektedir.

Yeni anaysa toplumsal uzlaşmaya dayanacak ise, bu ancak parlamenter sistemle mümkün görünmektedir. Yeni anayasada parlamenter sistem üzerine sağlanacak bir uzlaşma, diğer konularda uzlaşmayı da kolaylaştıracaktır. Bu durumda, Cumhurbaşkanının konumu parlamenter sisteme uygun olarak yeniden düzenlenebilir. Halkın seçtiği tarafsız bir cumhurbaşkanı, yürütmenin bir parçası olarak değil, ayrı bir devlet başkanı organı olarak ele alınabilir. Tarafsızlığın sağladığı konumdan yararlanılarak, Türkiye’de tarafsız ve bağımsız olması gereken kurumlar Cumhurbaşkanını himayesine verilebilir. Parlamenter sistemin ruhuna uygun olarak siyasi liderliği “başbakan” üstlenmelidir. Hükümetin kurulmasını kolaylaştıran, düşürülmesini zorlaştıran rasyonel yöntemler benimsenmelidir. Bu kapsamda, Mecliste en çok milletvekiline sahip partinin genel başkanı hükümeti doğrudan kurabilir, güvenoyu almadan doğrudan Cumhurbaşkanının onaması ile göreve başlayabilir. Hükümeti güvensizlik oyuyla düşürecek olan muhalefet, önce alternatif bir hükümet kurması, bu hükümetin kurulması için gerekli güvenoyu elde edildiğinde mevcut hükümetin değişebileceği kabul edilebilir.

Sonuç

Genel seçimlerde, yeni anayasa ve hükümet sistemleri temel tartışma konusudur. Türkiye’de, tüm sistemi derinden etkileyecek olan, başkanlık sistemine geçiş destek görmemektedir. Genel seçimler, bir anlamda iktidar ile muhalefet arasında, başkanlık sistemi ile parlamenter sistem oylamasına dönebilir. Bu seçmenlerin milletvekillerine ilişkin seçme iradesini olumsuz etkileyebilecektir. Seçmen milletvekili tercihi ile sistem tercihi arasında kalabilir. Oysa sandıkta sistem tercihi ile milletvekili tercihini ayrı ayrı oylayabilecek bir formül geliştirilmesi halinde, seçmenler her iki konuda görüşünü özgürce ifade etmiş olur.

Seçim sonucunda, başkanlık sistemine yönelik büyük bir destek gelmesi halinde, siyasi partiler yeni anayasayı bu sistem üzerine kuracaktır. Tam aksi yönde parlamenter sisteme güçlü bir destek gelmesi halinde ise, hiçbir parti tek başına başkanlık sistemini getiremeyecektir.

04.02.2015

Prof.Dr. Abdurrahman Eren