İtirazım var başkanlık sistemine!

Müslüm Baba, bu günlerde sonsuzluk kervanına dahil oldu. Kendisini rahmetle anıyorum. Arabesk müziğin önemli isimlerinden biriydi. Yaptığı kaliteli müzik ile sevenlerin kalbinde taht kurduğu gibi “samimi tutumu” ile de kitleler üzerinde derin bir iz bıraktı. Nitekim bu samimiyeti hayranlarına karşı davranışlarına yansıdığı gibi şarkı sözlerine de yansımıştı. Bir şarkısında “İtirazım var” bu düzene diyordu. Müslüm Baba’dan esinlenerek ben de “itirazım var” başkanlık sistemine diyorum. Bu yazıda, Türk başkanlık sistemi hakkındaki itiraz ve endişelerimi paylaşmak istiyorum.

İlk itirazım, başkanlık sistemi tartışmalarının yöntemine ve zamanlamasına. Anayasa yazım aşamasına geçildikten sonra bu tartışmanın başlaması, “toplumsal taleplere dayalı anayasa” söylemi ile bağdaşmıyor. Yeni anayasaya ilişkin talepler alındıktan ve içinden başkanlık sistemi yönünde güçlü bir talep çıkmadığı görüldükten sonra toplumun başkanlık sistemi yönünde ikna edilmeye çalışılması “toplum mühendisliği” olarak anlaşılacaktır. Başkanlık sisteminin toplumda tartışılmasını istemek elbette her partinin en doğal hakkıdır. Ancak bu tartışma toplumsal talepler alınmadan önce başlatılmalıydı. İnsanlar öncelikle hükümet sistemi gibi anayasanın omurgası olan bir konuda kararını verir ve taleplerini ona göre şekillendirirdi. Bu süreçten sonra başkanlık sistemine dayalı bir anayasa önerisi, bir başka genel seçim sonrasının konusu olabilir.

 İkinci itirazım, başkanlık sisteminin daha demokratik bir sistem olduğuna. Bu görüş karşılaştırmalı hukuktaki verilerle hiç örtüşmüyor. The Economist tarafından 2011 yılında yapılan son “demokrasi indeksine” göre, 167 ülkede şu kriterler esas alınarak bir karşılaştırma yapılmaktadır: özgür ve adil seçim, temel hak ve özgürlükler, devlet fonksiyonları, politik katılım ve politik kültür[1].

2011 tarihli demokrasi indeksine göre Dünya’nın “tam demokratik” (Full democracy) kabul edilen 25 ülkesi içinde başkanlık sisteminde (presidential system) 17. sırada Uruguay, 19. sırada ABD ve 20. sırada Costa Rica bulunmaktadır. Diğer tam demokratik ülkelerin hepsi parlamenter sistemdir. 167 ülke içinden 36 ülkede başkanlık sistemi görülürken bunlardan üçü tam demokratik, 13 ülke kusurlu demokrasi (Flawed democracy) (Chile, Cyprus, Brazil, Mexico, Argentina, Colombia, Peru, Indonesia, El Salvador, Paraguay, Zambia, Philippines, Ghana); 10 melez rejim (Hybrid regime) (Guatemala, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Uganda, Venezuela, Liberia, Mozambique, Kenya, Armenia) ve 11 otoriter rejim (Authoritarian regime) (Madagascar, Angola, Kazakistan, Belarus, Azerbaycan, Tacikistan, Sudan, Suriye, Equatorial Guinea, Özbekistan, Türkmenistan) bulunmaktadır. 167 ülkeden 67 ülkede parlamenter sistem bulunurken 25 tam demokratik ülkenin 21 tanesi parlamenter sistemdir. Bu veriler çok açık bir şekilde, uygulamada başkanlık sisteminin demokratik ülkelerden çok otoriter ya da melez rejimler tarafından tercih edildiğini ya da bu tür rejimlere zemin hazırladığını göstermektedir.

Üçüncü itirazım, Türkiye’ye özgü başkanlık sistemine. Yukarıdaki verilerde çok açık bir şekilde göstermektedir ki, başkanlık sistemini “kendine özgü hale getiren” rejimler bu gün “melez ya da otoriter rejim” olarak kabul edilmektedir. Amerika dışında bu sistemi uygulayan ve bugün demokratik kabul edilen sadece iki ülke var görünmektedir. “Türk usulü başkanlık sistemi”ni uygulayan “Türk Cumhuriyetleri” demokrasi sıralamasında otoriter rejimler arasında kabul edilmektedir.

Yaklaşık yüz yıllık bir deneyimle zararlı sonuçlarını yaşayarak elimine ettiğimiz bir sistemimiz varken ve tam da başarılı sonuçlar almaya başlamışken, neden “nasıl bir sonuç vereceğini bilmediğimiz”  bir “Türk usulü başkanlık sistemini” tercih edelim?

Dördüncü itirazım, partili devlet başkanına. Tarafsız ve sorumsuz bir devlet başkanı her şeyden önce siyasal sisteme önemli bir meşruiyet zemini kazandırmaktadır. Muhalefet ile iktidar ilişkilerinde “yumuşatıcı” bir rol görebilmektedir. Toplumla devlet arasında ortaya çıkan gerilimli zamanlarda, tarafsız kimliği ile siyasal sisteme yöneltilen eleştirilerde yumuşak bir geçiş sağlamaktadır. Hükümet ile devlet ayrımında, devleti günlük politikanın yıpranmışlığından koruyarak sisteme istikrar kazandırabilmektedir. Dış politikada, başbakanın politik manevraları dışında, uzun vadeli devlet çıkarları doğrultusunda bir duruş sergilemeye imkan vermektedir. Günümüz aktif dış politikası içinde iki kanatlı uçmayı sağlamaktadır. Devlet başkanı tarafsız kimliği ile ülkeyi BM’de temsil ederken, aynı anda başbakan bir başka toplantıda “one minute” diye bilmektedir.

Başkanlık sistemini ya da partili cumhurbaşkanı modelini, tek parti dönemi örnek gösterilerek açıklamakta bir başka çelişkidir. Tek parti dönemini ve uygulamalarını eleştirirken İsmet İnönü döneminde uygulanan “Partili Cumhurbaşkanı” uygulamasını savunmak ne kadar tutarlıdır?

Beşinci itirazım, başkanlık sisteminin siyasi istikrar getireceğine. Türkiye’de yaşanan istikrarsızlığın sebebi parlamenter sistem değildir. Sorun parlamenter sistemin olağan işleyişini sürekli “olağandışı müdahalelerde” bulunulmasındadır. Bu da sorunun parlamenter sistemden kaynaklandığı algısını doğurmuştur. 2007 yılında Cumhurbaşkanı seçimine olağandışı müdahale yapılmamış olsaydı, bu gün belki de Cumhurbaşkanını halk seçsin denmeyecekti. Bugün halkın seçtiği bir cumhurbaşkanı olmamasına rağmen, beş yıldır Türkiye’de tam anlamıyla bir parlamenter sistem uygulanmaktadır. İstikrarsızlık kaynağı olduğu ileri sürülen bu sistem içinde, hükümet önemli bir sıçramayı başarmıştır. Sistemi tıkayan unsurlar ayıklandığından, sistem meyvelerini vermeye başlamıştır. Tam da sistemin meyvelerini alırken, neden nasıl bir sonuç vereceğini bilmediğimiz bir sisteme geçelim?

Parlamenter sistemde koalisyonların hükümet istikrarsızlığına yol açtığı söylenmektedir. Oysa Avrupa’nın en istikrarlı ülkelerinde yıllardan beri koalisyon hükümetleri bulunmaktadır. Hollanda yüzlerce yıldır koalisyonlarla yönetilmekte, bu gün Avrupa’nın en güçlü devletlerinden biri olan Almanya ve İngiltere’de de koalisyon hükümetleri iş başındadır. Türkiye’nin koalisyon kültürü yok deniyorsa, aynı sorun başkanlık sisteminde sistem krizi çıkmasına yol açabilecektir. Başkan ile parlamento çoğunluğu farklı partilerin elinde geçtiğinde, başta bütçe kanunu olmak üzere yasama faaliyetlerinde, üst düzey görevlerin atamasında, devlet başkanının suçlandırılması konularında sistem krizleri çıkabilecektir.

Altıncı itirazım, başkanlık sisteminde yasama organının daha bağımsız olacağına. Günümüzde ister başkanlık, ister yarı başkanlık isterse de parlamenter sistem olsun, kuvvetler ayrılığı, parti sistemlerine göre şekillenmektedir. Başkanlık sisteminde de, parlamentoda iki güçlü partinin yer alması durumunda, başkanı seçen parti meclisteki çoğunluğu da elinde bulunduracaktır. Bu durumda yasama organı yine hükümete bağımlı olacaktır. Bugün ki parti yapısıyla Türkiye’de başkanlık sistemi uygulansa hangi partinin hem başkanı seçeceği hem de meclisteki çoğunluğu elde edeceği bellidir. Bu durumda yasama organının hükümet karşısındaki durumu bugünden farklı olmayacaktır.

Yasama organının hükümeti denetleme işlevi günümüzde tüm sistemlerde anlamını yitirmiştir. Parlamenter sistemde hükümeti denetleme araçları olarak kullanılan soru, gensoru, meclis araştırması ve meclis soruşturması gibi araçların iyi işlemediği söylenirken, başkanlık sisteminde bunlardan sadece biri geçerlidir. Başkanlık sisteminde, yürütme sadece impeachment (suçlama) denilen bir soruşturma usulü kapsamında cezai sorumluluğuna gidilebilmektedir. Başkanın suçlanabilmesi için senatonun üçte iki çoğunluğu gerekmektedir. Amerika’da bu yönteme üç kere başvurulmuş (1868 Andrew Johnson, 1975 Richard Nixon, 1998 Bill Clinton) ve bunların hiç birinde başkanlar suçlandırılamamıştır. Amerika’da günümüze kadar impeachment yöntemiyle görevden alınan bir başkan olmadığı bilinmektedir.

Yedinci itirazım, başkanlık sisteminde yargının daha bağımsız olacağına. Yargıtay ve Danıştay bir “Yüksek Mahkeme” başlığı altında birleştirildiğinde yargı daha bağımsız hale gelmeyecektir. Başkanlık sisteminde tüm yüksek mahkeme üyeleri Başkan tarafından atanmaktadır. Dengeleyici unsur olarak senatonun onayı getirilmiştir. Türkiye’de çift meclis uygulamasına geçilmeyecekse, tüm yüksek yargıçların atamasında başkanın atamalarında dengeleyici unsur ne olacaktır? Meclise bu yetkinin verilmesi durumunda, parlamento aritmetiğinin değişik olması durumlarında atamalarda yaşanabilecek krizler şimdiden görülebilir. Ayrıca, bir yandan 2010 Anayasa değişiklikleriyle yargı daha bağımsız hale getirildi denilirken, şimdi bu yapının yargı bağımsızlığını sağlamadığını söylemek bir çelişki değil midir?

Başkanlık sisteminde başkanla Meclis çoğunluğunun aynı partiden olması halinde, yüksek yargının ve yargı üst kurulu üyelerinin atanmasında tek bir partinin ağırlığı olacağı açıktır. Başkan tarafından yapılan tüm atamalar, Meclis çoğunluğu tarafından otomatik olarak onaylanacaktır. Bugün Anayasa Mahkemesine 14 üyenin tarafsız Cumhurbaşkanlığı makamı tarafından yapıldığı halde eleştiri konusu olmaktayken, yarın bu 14 ismin partili Başkan tarafından yapıldığında yargı daha mı bağımsız hale gelmiş olacaktır? Bu gün üçlü kararname ile yapılan atamalar yarın tek bir başkanın iradesi ile yapıldığında Türkiye’de bürokrasi daha mı tarafsız olacaktır?

Sekizinci itirazım, başkanlık sisteminin Türkiye’nin siyasi kültürüne daha uygun olduğuna. Parlamenter sistem 1689’dan itibaren İngiltere’de uygulanmakta, mutlak monarşiden meşruti monarşiye ya da cumhuriyete geçen ülkelere model olmuş bir rejimdir. Fransa’da da benzer süreç yaşanmıştır. Dolayısıyla mutlak monarşiden meşruti monarşiye ve oradan da cumhuriyete geçen ülkelerin tercih ettiği sistem parlamenter sistemdir. Bizim siyasi kültürümüzde de benzer değişim yaşanmıştır. Osmanlı’da da mutlak monarşiden meşruti monarşiye geçilirken parlamenter sistem tercih edilmiş, Cumhuriyet sonrası 1921’deki geçiş dönemi hariç parlamenter sistemle devam edilmiştir.

 Başkanlık sistemi ise 1787 yılında İngiltere’ye karşı bağımsızlık mücadelesi vermiş 13 koloninin önce konfederasyon sonra da federasyona geçişini sağlayan yeni ve kendine özgü koşullarda doğmuş bir sistemdir. Osmanlı imparatorluğu, tarih boyunca “merkeziyetçi” yapısını korumuş, Cumhuriyete geçişte de üniter yapı sürdürülmüştür. Bu dönüşüm sırasında dünyada başkanlık sistemi mevcut olduğu halde, parlamenter sistem tercih edilmiş ve yaklaşık 136 yıllık bir gelenek oluşmuştur. Siyasi kültürümüze daha uygunsa, neden 1876’dan günümüze hiçbir zaman güçlü bir talep oluşmamıştır?

Başkanlık sistemi günümüz de daha çok federal yapılı devletler bakımından uygulama alanı bulmaktadır. Üniter devletler bakımından ise başarılı bir uygulaması görünmemektedir. Üniter yapılı Türk Cumhuriyetlerinde uygulanan başkanlık sistemi, “başkancı sistemler” olarak nitelendirilmekte ve otoriter rejimler arasında kabul edilmektedir.

Dokuzuncu itirazım, başkanlık sisteminin Türkiye’deki siyasi bölünmüşlüğü ortadan kaldıracağı iddiasına. Teorik olarak demokrasi ile uyumlu kabul edilen hükümet sistemlerinin birbirinden üstünlüğü yoktur. Günümüzde ABD başkanlık sistemi ile başarılıyken, Fransa yarı başkanlık sistemi ile, Almanya ve İngiltere parlamenter sistemle ve İsviçre de meclis hükümeti sistemi ile başarılıdır. Başarının kaynağı teorik olarak sistemin kendisi değil, sistemle uyumlu siyasi yapıyı oluşturabilmektir. Burada ya oyuncuya göre sistem tercih edilmekte, ya da sisteme göre siyasi aktörler şekillenmektedir.

Türkiye’de parlamenter sistemin olağan işleyişine hiç izin verilmediği için, bir türlü gerekli siyasi yapı oluşturulamamıştır. Siyasete yapılan müdahaleler sağlıklı parti yapısının oluşmasını engellemiştir. İstikrarlı bir siyasi kültür oluşamamıştır. Ancak son yıllarda siyasi parti yapısı istikrar kazanmaya başlamıştır. Merkez sağ ve sol şeklinde iki parti yanında yine sağ ve solda iki milliyetçi parti şekillenmiştir. Bunun meyveleri alınmaya başlanmış, istikrarlı hükümetler kurulabilmiştir. 2007 Cumhurbaşkanlığı seçimlerinden sonra, Cumhurbaşkanı-başbakan ilişkileri parlamenter sisteme uygun bir şekil almıştır. Dolayısıyla tam da siyasi aktörler, parlamenter sisteme uygun sağlamaya başlamışken, “siyasi istikrar” gerekçesiyle sistem değiştirmeye kalmak ikna edici olmaz.

Onuncu itirazım, başkanlık sisteminin Türkiye’nin artan bölgesel rolüne daha uygun olduğuna. Türkiye gerçek anlamda parlamenter sistemi son dönemlerde tam olarak uygulayabildiği için bölgede yaşanan gelişmeler karşısında lider bir role sahip olmuştur. Parlamenter sistem böyle bir rol önünde hiçbir engel teşkil etmemektedir. Hatta parlamenter sistemin özünde olan çift kanatlı hükümet modelinde, devlet başkanı bir yandan başbakan bir yandan Türkiye’nin bölgedeki artan rolüne daha fazla katkı sağlamıştır. Tek başlı ve politik bir başkanlık modelinde, hükümet hem içte hem de dışta daha fazla zorlanacaktır. Bugün parlamenter sistemi uygulan İngiltere ve Almanya, Avrupa bölgesi içinde lider ülkeler konumundadır. Avrupa Birliği ülkelerinin hiç birinde başkanlık sisteminin olmadığı unutulmamalıdır.

Sonuç olarak şunu söyleyebilirim ki, yeni anayasa bir sonraki döneme kalacak gibi görünmektedir. Bu durumda, önümüzdeki dönemde yapılacak yerel seçimler, Cumhurbaşkanlığı seçimi ve genel seçimlerin ana teması “hükümet sistemleri” olacaktır. Başkanlık sistemi ve parlamenter sistem arasındaki rekabet etkisini her üç seçimde artarak gösterecektir.  Bu nedenle, toplum mühendisliği yapılarak başkanlık sistemi getirilmesine itirazım var; ancak bundan sonraki süreçte yaşanacak seçimlerde herkesin tercihini açıkça ortaya koymasına “itirazım yok”.

15.03.2013

Abdurrahman Eren

İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi