Başkanlık Sistemi 4 – Yürütme Alanında Yapılan Değişiklikler

Anayasamızın “Yürütme” organının düzenlendiği bölümünde (m.101-137), dört alt başlık halinde sırasıyla; Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Olağanüstü yönetim usulleri ve İdare düzenlenmektedir. Mevcut Anayasa’da yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu arasında paylaştırılmaktadır. Anayasa’nın 8. maddesine göre, “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir”. Yürütme yetkisi ve görevi başlıca iki fonksiyon içerir. Birincisi devlet başkanlığı; ikincisi hükümet yetkisidir. Anayasamızın 104. maddesine göre, “Cumhurbaşkanı devletin başıdır”. Anayasa’nın 112. maddesine göre ise, “Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak…hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir”. Yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu tarafından kullanıldığı sisteme parlamenter sistem denilmektedir. Anayasa değişikliği ile Bakanlar Kurulu kaldırılmakta, devlet başkanlığı ve hükümet yetkisi tek başına Cumhurbaşkanına verilmektedir. Yürütme yetkisinin tek başına devlet başkanı tarafından kullanıldığı sisteme başkanlık sistemi denilir. Yürütmenin idari yapısında bir değişiklik öngörülmemektedir. Olağanüstü yönetim usulleri arasından sıkıyönetim usulü kaldırılmaktadır. Bu yazıda yürütme alanına ilişkin yapılan değişikliklerin olumlu ve olumsuz tarafları değerlendirilecektir.

1. Cumhurbaşkanının Tarafsızlığı

Mevcut Anayasada, Cumhurbaşkanının “Nitelikleri ve tarafsızlığı” 101. maddede, “Seçimi” 102. maddede düzenlenirken, değişiklik ile “Adaylığı ve seçimi” kenar başlığı ile tek maddede düzenlenmektedir. Cumhurbaşkanı adaylarının “nitelikleri” konusunda bir değişiklik yapılmazken, “tarafsızlığı” konusu değiştirilmiştir.

Cumhurbaşkanının “tarafsızlığı” parlamenter sistemin ana unsurudur. Mevcut Anayasa’nın 101. maddesinin kenar başlığında “tarafsızlık” yer almakta ve maddenin son fıkrasında, “Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliği sona erer” denilmektedir. Partisi ile ilişiğinin kesilmesi, Cumhurbaşkanının partiler üstü konumunu vurgulamak içindir. Aynı şekilde, Cumhurbaşkanı yemininin düzenlendiği 103. maddede, “görevimi tarafsızlıkla yerine getirmek için bütün gücümle çalışacağıma…namusum ve şerefim üzerine andiçerim” denilmektedir. Parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanları tarafsız kabul edildiğinden, başbakan ve bakanların yaptığı işlemlerden dolayı sorumlu kabul edilmez. Her ne kadar bu işlemlerde imzası bulunsa da, siyasi sorumluluk ilgili başbakan ve bakana aittir (m.105). Yine Cumhurbaşkanları tarafsız devlet başkanı kabul edildiğinden, Cumhurbaşkanına vekâlet, TBMM Başkanı tarafından yapılır (m.106). Oysa başkanlık sistemlerinde başkana, başkan yardımcıları vekâlet eder. Aynı şekilde Cumhurbaşkanı hükümetin dışında olduğundan, kendisine bağlı olan Devlet Denetleme Kurulu (m.108) aracılığı ile idarenin hukuka uygunluğunu denetler. Dolayısıyla, mevcut Anayasa’nın bütününden yola çıkıldığında, Türkiye’deki sistemin parlamenter sistem olduğu ve Cumhurbaşkanının tarafsız devlet başkanı olarak konumlandırıldığı görülür.

Kamuoyunda yürütülen tartışmalarda, Türkiye’nin parlamenter sistem tarihine bakıldığında Cumhurbaşkanlarının tarafsız davranmadığı ileri sürülerek, tarafsızlığın uygulamada bir anlamı olmadığı vurgulanmaktadır. Tarafsızlığın bir “kurumsal” bir de “kişisel” boyutu vardır. Örneğin yargının “kurumsal tarafsızlığı” ile “hakimlerin kişisel tarafsızlığı” ayrı konulardır. Hakimlerin kişisel tarafsızlığa aykırı davranması, yargının kurumsal tarafsızlığı olmadığı anlamına gelmez. Yargının kurumsal tarafsızlığı, yasama ve yürütmeden bağımsız olması, hiçbir organ, makam, merci veya kişinin yargı yetkisini kullanırken mahkemelere emir ve talimat verememesi anlamına gelir (m.138). Hakimlerin kişisel tarafsızlığı ise somut bir davada “tarafsızlığını şüpheye düşürecek bir sebepten” dolayı davadan el çektirilmesidir. Dolayısıyla hakimlerin kişisel olarak tarafsız davranmamaları, yargının tarafsızlığını ortadan kaldırmadığı gibi, bazı cumhurbaşkanlarının tarafsız davranmaması, Cumhurbaşkanlığı makamının tarafsızlığının olamayacağı anlamına gelmez.

Cumhurbaşkanlığının kurumsal tarafsızlığı, devlet başkanı olarak cumhurbaşkanının “devlet politikalarını” temsil ettiği ve “hükümetin genel siyasetinin” dışında olduğu anlamına gelir. Nitekim Anayasa’nın 104. Maddesinde, “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir” denilmektedir. Öte yandan Anayasanın 112. maddesinde Başbakan, “hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur” denilmektedir. Cumhurbaşkanı seçilen kişinin partisinden ve milletvekilliğinden istifa etmesi de kurumsal tarafsızlığın bir gereğidir. Aynı şekilde, Cumhurbaşkanı seçimlerinde seçim masraflarını, partilerden değil, bireysel bağışlar yoluyla karşılaması da yine kurumsal tarafsızlık içindir. Kurumsal tarafsızlıkta amaç, cumhurbaşkanının milletle devlet, iktidarla muhalefet arasında bir “köprü rolü” görmesidir. Yeni sistemde, Cumhurbaşkanına hükümet yetkisi de verilerek, parti üyesi ve genel başkan olma yolu açılarak “kurumsal tarafsızlık” kaldırılmaktadır. Kutuplaşmış toplumlarda, devlet başkanının tarafsız konumu, çatışmaları “yumuşatıcı” bir işlev görür.

 Cumhurbaşkanının kişisel tarafsızlığı ise, Anayasanın 103. maddesinde yemin metninin içinde yer aldığı gibi “üzerine aldığı görevi tarafsızlıkla yerine getirmesi” anlamına gelir. Kişisel tarafsızlığının ifadesi olan yemin metni değiştirilmemektedir. Yemin metninden “tarafsızlık” ifadesinin çıkarılmaması bir çelişki değildir. Çünkü tüm kamu görevlileri görevlerini yerine getirirken “kişisel tarafsızlığı” esastır. Bu nedenle hükümetin başı olan Cumhurbaşkanının görevlerini yerine getirirken tarafsız davranması, kamu görevi yürütmenin tabi sonucudur. Nitekim 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Tarafsızlık ve devlete bağlılık” kenar başlıklı 7. maddesine göre, “Devlet memurları siyasi partiye üye olamazlar, herhangi bir siyasi parti, kişi veya zümrenin yararını veya zararını hedef tutan bir davranışta bulunamazlar; görevlerini yerine getirirlerken dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din ve mezhep gibi ayırım yapamazlar; hiçbir şekilde siyasi ve ideolojik amaçlı beyanda ve eylemde bulunamazlar ve bu eylemlere katılamazlar”.Dolayısıyla, Cumhurbaşkanının görevlerini yerine getirirken tarafsız davranacağı üzerine yemin etmesi, tüm kamu görevlileri için geçerli genel bir kuralın tekrarı niteliğindedir.

Anayasa değişikliklerinin 16 Nisan 2017 referandumunda kabul edildiğinde, yapılan değişikliklerin ne zaman yürürlüğe gireceği “geçiş hükümleri” ile düzenlenmiştir.  Geçici 21. maddenin A fıkrasına göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin 27’nci Yasama Dönemi milletvekili genel seçimi ve Cumhurbaşkanlığı seçimi 3/11/2019 tarihinde birlikte yapılır. Seçimin yapılacağı tarihe kadar Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri ve Cumhurbaşkanının görevi devam eder. Meclisin seçim kararı alması halinde, 27’nci Yasama Dönemi milletvekili genel seçimi ve Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır”. Bu hükme göre, erken seçim kararı alınmadıkça, ilk “birlikte seçim” 3.11.2019 tarihinde yapılacak, o tarihe kadar mevcut Cumhurbaşkanı ve Meclis görevine devam edecektir. Meclis erken seçim kararı alırsa, Cumhurbaşkanı seçimi ve Meclis seçimi yeni sisteme göre birlikte yapılacaktır. Ancak, Referandum Kanununun 18/c maddesine göre, “Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir” hükmü hemen yürürlüğe girecektir. Dolayısıyla, 16 Nisan’da referandumda evet oyu çıkarsa Cumhurbaşkanı bu tarihten itibaren partili olabilecek ve partinin genel başkanı olabilecektir. Parlamenter sistemin devam ettiği geçiş sürecinde, Cumhurbaşkanının kurumsal tarafsızlığını ortadan kaldırmak, tartışmalara yol açacaktır.

2. Cumhurbaşkanının Seçimi

Klasik parlamenter sistemlerde, halk parlamentoyu seçer, parlamento kendi içinden Cumhurbaşkanını ve hükümeti seçer. Ancak, modern parlamenter sistemlerde Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi de yaygın bir uygulamadır. 1982 Anayasası 2007 yılında değiştirilerek, Cumhurbaşkanını halk seçmesi usulü benimsenmiştir. Halk tarafından ilk Cumhurbaşkanı 10 Ağustos 2014 tarihinde seçilen sayın Recep Tayyip Erdoğan olmuştur. Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, parlamenter sistem bakımından bir alternatifken; başkanlık sistemi için ise zorunluluktur. Ancak, parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanını halkın seçmesi, sistemle bağdaşmaz değildir.

Parlamenter sistemlerde devlet başkanı monark (kral, padişah, sultan, emir vb.) olabileceği gibi, parlamento tarafından ya da halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanı da olabilir. Avrupa Birliğine üye 7 ülke monarşi olup (İngiltere, Hollanda, Danimarka, Belçika, Norveç, İspanya, Lüksemburg) devlet başkanı ırsi olarak belirlenmektedir. AB’ye üye 9 ülkede (Almanya, İtalya, Çek Cumhuriyeti, Letonya, Litvanya, Estonya, Yunanistan, Macaristan, Malta) Cumhurbaşkanını parlamento seçmektedir. Öte yandan AB’ye üye 10 ülkede (Finlandiya, İrlanda, Avusturya, Portekiz, Bulgaristan, Romanya, Polonya, Slovakya, Slovenya, Hırvatistan) Cumhurbaşkanını halk seçmektedir. Kıbrıs ve Fransa’da da halk seçmekte, Kıbrıs başkanlık, Fransa ise yarı başkanlık kabul edilmektedir. Görüldüğü gibi başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinde devlet başkanını halk seçtiği gibi parlamenter sistemlerde de halkın seçmesi olağandır. Küreselleşen dünyada uluslararası ilişkilerin artması, devlet başkanlarının rolünü güçlendirmektedir. Bu kapsamda, 1990’lı yıllardan itibaren parlamenter sistemlerde de cumhurbaşkanlarını halkın seçmesi usulü yaygınlaşmıştır.

Yine kamuoyunda yürütülen tartışmalarda, Cumhurbaşkanı ve başbakanlar arasında zaman zaman yaşanan gerginliklerin “çift başlılıktan” kaynaklandığı ve Cumhurbaşkanını halkın seçmesi ile bu çift başlılığın daha da arttığı ileri sürülmektedir. Yürütme organının iki ayrı fonksiyonu vardır. Bunlar “devlet başkanlığı” ve “hükümet” fonksiyonlarıdır. Cumhurbaşkanı “devlet politikalarını”, Başbakan ise “hükümet politikalarını” temsil eder. Uluslararası ilişkilerde başbakanların hükümet adına yaptıkları bazı uygulamalar, Cumhurbaşkanının temsil ettiği devlet politikaları ile çakışabilir. Bu durum bir çift başlılık değil, iki ayrı fonksiyonun icrasıdır. Bu iki ayrı fonksiyonun iki ayrı makama verilmesi durumunda parlamenter sistem; bu iki fonksiyonun tek kişide toplanması halinde başkanlık sisteminden söz edilir. Bu iki ayrı işlevin iki ayrı makama verilmesi “çift başlılık” demek değildir. Nitekim bazı ülkelerde parlamentoların çift meclisli olması “yasamada çift başlılık” olarak değerlendirilemeyeceği gibi, bazı ülkelerde tek yüksek mahkeme yerine bir den çok yüksek mahkeme olması “yargıda çift başlılık” anlamına gelmez. Bu durum kuvvetler ayrılığı ilkesi gereğince; yasama, yürütme ve yargı organlarının kendi içinde de bir “fren ve denge kurma” mantığına dayanır. Egemenlik yetkisi kullanan organlar arasında yaşanan gerginlik, zıt kutupların birbirini itme kuralında olduğu gibi eşyanın tabiatı gereğidir. Nitekim zaman zaman Cumhurbaşkanı ile yargı arasında, ya da yasama ile yargı arasında veya yasama ile hükümet arasında da gerginlikler olur. Örneğin 2007 yılındaki cumhurbaşkanlığı seçiminde “367 krizi” olarak adlandırılan gerginlik, yasama ile yargı arasında çıkmıştır. Aynı şekilde kamuoyuna yansıdığı gibi ABD’de de, başkan ile senato veya başkan ile yargı arasında ya da senato ile temsilciler meclisi arasında gerginlikler çıkmaktadır. Egemenlik yetkisini kullanan organlar arasında bir çatışma doğması, kuvvetler ayrılığı ilkesinin tabi sonucudur. Anayasaların işlevi egemenlik yetkisi kullanan organların sınırlarını çizmek ve bu gerginlikleri çözüme bağlayıcı yöntemler ortaya koymaktır. Bunlara da fren ve denge araçları denilir. Dolayısıyla, devlet başkanlığı yetkisi kullanan Cumhurbaşkanları ile hükümet yetkisi kullanan başbakanlar arasında gerginlik, kuvvetler ayrılığı ilkesinin tabi sonucudur.

Yeni Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanı seçilme için gereken koşullarda bir değişiklik yapılmamıştır. Anayasa’nın değişik 101. maddesine göre “Cumhurbaşkanı, kırk yaşını doldurmuş, yükseköğrenim yapmış, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip Türk vatandaşları arasından, doğrudan halk tarafından seçilir”. Mevcut düzenlemede “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri” ifadesi yer almakta ve milletvekillerinin de cumhurbaşkanı adayı olabileceği kabul edilmektedir. Yeni düzenlemede bu ifade çıkarılmakta, böylece milletvekilleri ancak istifa ederek Cumhurbaşkanı adayı olabilecektir. Değişiklik teklifinin ilk halinde “doğuştan Türk vatandaşları arasından” ifadesi yer almışken, kamuoyunda tepki çekmesi üzerinde “doğuştan” ifadesi Komisyon aşamasında çıkarılmıştır. Doğuştan vatandaşlık bazı ülkelerde devlet başkanları için aranan bir özellik olmakla birlikte, “eşitlik ilkesi” bakımından sorunlu bir yaklaşımdır.

Cumhurbaşkanının 5 yıl ve iki defa seçilmesi ile seçim usulü değiştirilmemiştir. Ancak aday gösterilme usulü değiştirilmiştir. Mevcut durumda 20 milletvekilinin teklifiyle TBMM üyeleri içinden ve Meclis dışından aday gösterilebildiği gibi en son yapılan milletvekili genel seçimlerinde geçerli oyların toplamı birlikte hesaplandığında %10’u geçen siyasi partiler de ortak aday gösterebilmektedir. Değişiklik ile “Cumhurbaşkanlığına, siyasi parti grupları, en son yapılan genel seçimlerde toplam geçerli oyların tek başına veya birlikte en az yüzde beşini almış olan siyasi partiler ile en az yüzbin seçmen aday gösterebilir”. Böylece 20 milletvekilin aday gösterme usulü kaldırılmış onun yerine siyasi parti grupları aday gösterebilecektir. Bağımsız milletvekilleri ya da parti içinden bağımsız 20 milletvekili aday gösteremeyecektir. Partiler ancak grup kararı ile aday gösterebilecektir. İkinci değişiklik, Meclis dışı %10 oy alan partiler bir araya gelerek tek aday gösterebilirken, şimdi %5 oy alan her parti tek başına veya birlikte aday gösterebilecektir. Üçüncü önemli değişiklik ise, en az yüzbin seçmene aday gösterme hakkının getirilmesidir. Böylece %5 oy şartını bir parti sağlamamış olsa bile yüzbin seçmenin imzasıyla aday gösterebilecektir. Ayrıca sivil toplum kuruluşları, kamuoyunda tanınan kişiler yüzbin imza toplayarak Cumhurbaşkanlığı seçimine katılabilecektir. Aday sayısının çoğalması halinde, Cumhurbaşkanının ilk turda seçilmesi zorlaşacak, ikinci turda ise pazarlıklar gündeme gelebilecektir. Bu da Latin Amerika örneklerinde olduğu gibi “başkanlık koalisyonlarına” yol açabilir. Ancak ister parlamenter sistemlerde “hükümet koalisyonu” isterse başkanlık sistemlerinde “başkanlık koalisyonları”, demokratik liberal sistemler bakımından kabul edilemez uygulamalar değildir.

3. Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri

Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 104. madde değiştirilmiştir. Sistem değişikliği ile birlikte devlet başkanının konumu değişmektedir. Tarafsız devlet başkanı konumundan, devlet ve hükümet başkanı olarak cumhurbaşkanı konumuna geçiş yapılmaktadır. Anayasa’nın 104. maddesi Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri konusunda “genel hüküm” niteliğinde bir maddedir. Bu maddede yer alan görev ve yetkilerin birçoğu hakkında konuyu doğrudan düzenleyen “özel maddeler” bulunmaktadır. Bu kapsamda 104. maddedeki görev ve yetkiler yorumlanırken özel maddelerle birlikte yorumlanmalıdır. Yine bu maddenin yorumunda “Anayasanın bütünlüğü ilkesi” çerçevesinde, Cumhurbaşkanının değişen konumu dikkate alınmalıdır. Mevcut 104. maddede Cumhurbaşkanına bazı yetkiler “tarafsız devlet başkanı” sıfatıyla verilmiştir. Cumhurbaşkanının konumu “devlet ve hükümet başkanı” olarak değiştirildiğinden, görev ve yetkiler bu çerçevede yorumlanmalıdır.

Mevcut Anayasanın 104. maddesinde sayılan yetkilerin tamamı Cumhurbaşkanına “devlet başkanı” sıfatıyla verilen yetkilerdir. Yeni sistemde Cumhurbaşkanının devlet başkanlığı konumu değişmediğinden, bu maddede yer alan görev ve yetkilerin çoğu korunmaktadır. Cumhurbaşkanına “hükümet başkanlığı” görevi de ilave edildiğinden, hükümet başkanlığı sıfatıyla ilgili görevler de maddeye ilave edilmektedir. Nitekim 104. maddenin ilk fıkrasına, “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır” ifadesine ek olarak, “Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir” denilmektedir. Cumhurbaşkanın, değişiklik sonrası da değiştirilmeyen görev ve yetkileri şunlardır:

  • Cumhurbaşkanı Devletin başıdır… Cumhurbaşkanı, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder.
  • Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapar.
  • Kanunları yayımlar.
  • Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir.
  • Kanunların, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açar.
  • Yabancı devletlere Türkiye Cumhuriyetinin temsilcilerini gönderir, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul eder.
  • Milletlerarası andlaşmaları onaylar ve yayımlar.
  • Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunar.
  • Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutanlığını temsil eder.
  • Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verir.
  • Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebiyle kişilerin cezalarını hafifletir veya kaldırır.
  • Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır.

Bazı görev ve yetkiler ise 104. maddeden çıkarılmış olmakla birlikte, konuyu düzenleyen “özel madde” içinde bu yetkiler korunmaktadır. İlgili özel maddeye aktarılan görev ve yetkiler şunlardır:

  • Genelkurmay Başkanını atamak (m.117),
  • Millî Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak, Millî Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek (118),
  • Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak, Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırtmak, (m.108),
  • Olağanüstü hal ilân etmek (m.119),
  • Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek (m.131),
  • Üniversite rektörlerini seçmek (m.130),
  • Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek (m.116),
  • Anayasa Mahkemesi üyelerini seçmek (m.146)
  • Danıştay üyelerinin dörtte birini seçmek (m.155)
  • Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini seçmek (m.154)
  • Hakimler ve Savcılar Kurulu üyelerini seçmek (m.159).

Cumhurbaşkanının yukarıda saydığımız görev ve yetkileri aynen korunurken; aşağıda saydığımız görev ve yetkiler kaldırılmıştır:

  • Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,
  • Başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek,
  • Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak,

Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanının kaldırılan yetkileri sadece başbakanı ve bakanları atama ve görevden alma ve bakanlar kuruluna başkanlık etme yetkileriyle sınırlıdır. Mevcut görevlerine hükümet başkanı sıfatıyla ilgili olarak yeni görevler ilave edilmiştir. Eski görevlerinin yanında ilave edilen yeni görevler şunlardır:

  • Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verir.
  • Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir.
  • Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.
  • Milli güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri alır.
  • Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.
  • Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir.

Cumhurbaşkanına tanınan yeni görev ve yetkiler başkanlık sistemine geçişin doğal sonucudur. Cumhurbaşkanı başkanlık sistemi ile birlikte iki işlevi birlikte üstlenmektedir. Bu nedenle mevcut Anayasa’da devlet başkanı sıfatıyla Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin yeni sistemde de devam etmesi doğaldır. Hükümet başkanlığı işlevinden dolayı yeni görevler verilmesi de doğaldır. Ancak, mevcut Anayasayı eleştirenler, mevcut Anayasada Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin fazla olduğunu iddia etmektedir. Fazla olan yetkilerin neler olduğu ve neden bu yetkilerden hiç birinin kaldırılmadığı sorulabilir. Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin atama yetkileri, bağımsız olması gereken HSYK ve YÖK’e ilişkin atamaları “tarafsız devlet başkanı” sıfatıyla makul görülebilecekken; şimdi “hükümet başkanı” olan Cumhurbaşkanının bu atamaları yapması bu kurumların bağımsızlığı açısından bu yetkileri daha tartışmalı hale getirecektir.

4. Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri

Anayasanın 91. maddesi yürürlükten kaldırılarak, “Kanun Hükmünde Kararname (KHK)” uygulamasına son verilmiştir. Bunun yerine “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” getirilmiştir. KHK’lar organik bakımdan “yürütme”, fonksiyon olarak “yasama” işlemi kabul edilir. Bakanlar Kurulu tarafından yapıldığı halde kanun gücündedir, kanunları yürürlükten kaldırabilir veya değiştirebilir. Cumhurbaşkanı kararnameleri kanunlar yürürlükten kaldırımadığı veya değiştirimediği için “kanun gücünde” olmadığı söylenebilir. Ancak, düzenlemenin bütününe bakıldığında Cumhurbaşkanı kararnamelerinin mühasıran kanun konusu olmayan ya da kanunla düzenlenmeyen alanlarda doğrudan ilk-el düzenleme yetkisi içerdiğinden işlevsel yönden yasama işlemi niteliği taşıdığı açıktır.

Cumhurbaşkanı kararnamelerini düzenleyen 104. Maddenin ilgili fıkrası şu şekildedir:

“Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir”.

Düzenlemenin ilk cümlesinde “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir” denilmektedir. Anayasamızda “yürütme yetkisine ilişkin konular” sayılmış değildir. Yasama yetkisi “genel ve asli”dir. Yani, yasama organı her konuda doğrudan doğruya düzenleme yapabilir. Kanunların anayasaya dayanması değil, aykırı olmaması yeterlidir. Bir başka ifade ile Anayasa’da olmayan konularda da kanun çıkarılabilir. Yürütme yetkisi ise “türevsel/ikincildir”, yani kanundan kaynaklanır, hem kanuna dayanmak hem de aykırı olmaması gerekir. Bir başka ifade ile kanunun düzenlemediği alanlarda yürütme düzenleyici işlem yapamaz. Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da ifade edildiği gibi, “İdarenin düzenleme yetkisi yasama yetkisinden farklı olarak asli değil, türevsel niteliktedir. Buna göre, yürütme organının bir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi gerekmektedir”. Kanunun genel çerçeveyi çizmesi, konunun ilkelerini belirlemesi gerekir. Bu nedenle kanunlarda “yasal dayanak” şeklinde bir madde bulunmazken, yürütmenin düzenleyici işlemlerinde “yasal dayanak” maddesi bulunur. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde “yasal dayanak” aranmayacağından, Anayasanın izin verdiği konularda “asli-ilkel” yetki kullanılacaktır. Bir başka ifade ile münhasıran kanun konusu olmayan veya kanunla düzenlenmemiş alanlarda, kanun gibi doğrudan doğruya düzenleme yapılacaktır. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı kararnameleri, kanunlar gibi bir konuyu doğrudan doğruya ilkelden düzenleyebileceğinden işlevsel yönden yasama işlemi niteliğindedir.

Düzenlemenin ikinci cümlesinde, “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez” denilmektedir. Bu cümle KHK’ları düzenleyen Anayasanın 91. maddesinin ilk fıkrasından aynen alınmıştır. Anayasamızın ikinci kısmında, “Temel Haklar ve Ödevler” başlığı altında dört bölümde temel hak ve hürriyetler düzenlenmektedir. Birinci bölümde “Genel hükümler”, ikinci bölümde, “Kişinin Hakları ve Ödevleri”, üçüncü bölümde “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” ve dördüncü bölümde “Siyasi Haklar ve Ödevler” düzenlenmektedir. Bu düzenleme gereğince; “Genel hükümler, Kişinin hakları ve ödevleri ile Siyasi haklar ve ödevler” Cumhurbaşkanı kararnamesi ile düzenlenemez. Sınırlı sayılan bu üç bölüm dışında, “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve ödevler dâhil Anayasanın diğer tüm maddelerindeki konular Cumhurbaşkanı kararnameleri ile düzenlenebilir demektir. Cumhurbaşkanı kararnamesi ile düzenlenemeyeceği sınırlı sayılan konular dışında her konuda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleme yapmak mümkündür.

Düzenlemenin üçüncü cümlesinde, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” denilmektedir. Her şeyden önce şunu belirtmek gerekir ki, “münhasıran kanunla düzenleme” ifadesi ile “kanunla düzenleme” ifadesi birbirinden farklıdır. Münhasıran kanunla düzenleme demek anayasanın kanunla düzenleme konusunda “emredici hükmü” olmasını gerektirir. Örneğin, Anayasanın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetler “ancak kanunla sınırlanır” hükmü münhasıran kanun konusudur. Nitekim, bu hükmün gerekçesinde,  “Maddenin birinci fıkrasında ‘ancak kanunla’ denilmek suretiyle, hak ve hürriyet sınırlamalarının münhasıran kanun konusu olduğu; yani yasama tasarrufundan başka bir düzenleyici tasarrufla (tüzük, yönetmelik vb.) hak ve hürriyetlerin sınırlanamayacağı belirtilmiştir” denilmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin bu güne kadarki yerleşik içtihadı da bu yöndedir. Mahkemeye göre, “Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın 163. maddesinde olduğu gibi, “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez” şeklinde kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz” (E. 2011/149, K. 2012/187, KT. 22.11.2012). Dolayısıyla, münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülmeyen ve kanunla düzenleneceği ifade edilen konularda da Cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılabilecektir. Aksi halde “münhasıran” ifadesi yerine “kanunla düzenlenmesi” ifadesi tercih edilirdi. Bu nedenle kanunla düzenlenen konularda Cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılabileceğine göre, bu kararnamelerin işlevsel yönden yasama işlemi olduğu söylenebilir.

Düzenlemenin dördüncü cümlesinde, “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” denilmektedir. Mefhum-u muhalifinden bunun anlamı kanunla düzenlenmesi gerektiği halde düzenlenmeyen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilecek demektir. Bu durumda kanunla düzenlenmeyen konularda kanun gibi düzenleme yapabilen bir işlem fonksiyon olarak yasama işlemidir.

Düzenlemenin son iki cümlesinde, kanun ile Cumhurbaşkanı kararnamelerinin çatışmasına ilişkin kurallara yer verilmektedir. Düzenlemeye göre, “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir”. Bu kurallar, Cumhurbaşkanı kararnamesi ile kanunların çatışması durumunda kanuna üstünlük tanımaktadır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı kararnameleri kanun hükmünde kabul edilmemektedir. Ancak bu yetki yürütmenin düzenleyici idari işlemi olarak kabul edilseydi, zaten özel çatışma kuralları getirilmesine gerek yoktu. Hukuk kuralları arasındaki çatışmada “üst kural alt kuralı ilga eder” (lex superior derogat legi inferiori) ilkesi gereğince, kanunla çatışan Cumhurbaşkanı kararnamesi ilga edilebilecekti. Ancak, Cumhurbaşkanı kararnamesi işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan, iki denk kuralın çatışmasına ilişkin kurallar yerine (sonraki kanun önceki kanunu ilga eder, özel kanun genel kanunu ilga eder) “özel çatışma kuralları” getirilmektedir. 

Cumhurbaşkanı kararnamelerinin işlevsel yönden yasama yetkisi niteliğinde olduğunu gösteren bir diğer gerekçede, bu Kararnamelerin Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenecek olmasıdır. Anayasa Mahkemesi’nin görev ve yetkilerinin düzenlendiği 148. maddeye göre, “Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler ve bireysel başvuruları karara bağlar”. Bu maddede yapılan değişiklikle, kanun hükmünde kararname yerine “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” konulmuştur. Böylece, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin denetim yetkisi Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Anayasa Mahkemesi, sadece kanun ve kanun gücünde olan işlemlerin anayasaya uygunluğunu denetlemekte, yürütmenin düzenleyici işlemlerini Danıştay denetlemektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesine göre de, “Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen kanun hükmünde kararnameler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir” (E:2011/142, K: 2013/52, KT.  3.4.2013). Dolayısıyla, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan denetimleri Anayasa Mahkemesi tarafından yapılacaktır.

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerin işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğunu gösteren bir diğer düzenlemede, Cumhurbaşkanının yeni görevleri arasında, “Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler” denilmektedir. Oysa Anayasanın 128. Maddesinin 2. Fıkrasına göre, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”. Yine aynı şekilde, Anayasanın 123. Maddesinde “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” denilmekte; bununla paralel olarak 113. Maddede, “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır. Yeni düzenleme ile Anayasanın 106. maddesine göre, Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” Görüldüğü gibi mevcut anayasada kanunla düzenlenen konular Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir denilerek bu konularda yasama yetkisi devredilmektedir. Bu düzenlemeler arasında ortaya çıkan çelişki, “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi bağlamında giderilecek olmakla birlikte, kanunla düzenlenen konuların açıkça Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesinin kabul edilmesi, bu kararnamelerin işlevsel yönden yasama işlemi olduğunu göstermektedir.

5. Cumhurbaşkanının Sorumluluğu

Mevcut Anayasa’nın 105. maddesinde, “Sorumluluk ve sorumsuzluk hali” kenar başlığı ile Cumhurbaşkanının siyasi ve cezai sorumluluk hali birlikte düzenlenmiştir. Yeni düzenlemede, “Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu” kenar başlığı ile sadece cezai sorumluluk düzenlenmiştir. Parlamenter sistemlerde, Cumhurbaşkanı devlet başkanı olup, hükümetin işlemlerinden siyasi olarak sorumlu tutulmaz. Hükümetin işlemlerinden başbakan ve bakanlar sorumludur. Bu sorumluluğunu yerine getirmeyen başbakan ve bakanlar “gensoru” yoluyla görevlerinden uzaklaştırılabilirler. Yeni sistemde Cumhurbaşkanı aynı zamanda hükümet başkanı da olduğundan siyasi sorumluluğu bulunmaktadır. Ancak, başkanlık sistemi kurgulandığı için gensoru yöntemiyle Cumhurbaşkanını görevden alınması düzenlenmemiştir. Yeni sistemde Meclisin beşte üç çoğunlukla “seçimleri yenileme” yetkisinin bir tür siyasi denetim aracı olduğu söylenebilir. Cumhurbaşkanının siyasetinden memnun olmayan Meclis beşte üç çoğunluğun kararı ile seçimleri yenileme kararı alıp, Cumhurbaşkanının feshine yol açarak, halka hesap vermesi sağlanabilmektedir. Bu yöntem de bir nevi siyasi denetim aracı olarak nitelendirilebilir. Dolayısıyla yeni sistemde, siyasi denetim aracı olarak “gensoru” yerine, Meclisin “Cumhurbaşkanı seçimini yenileme” yetkisinin aldığı söylenebilir.

Cumhurbaşkanının cezai sorumluğu, hem parlamenter sistemlerde hem de başkanlık sistemlerinde düzenlenen bir konudur. Bu konunun hükümet sistemi bakımından değişen bir tarafı yoktur. Mevcut Anayasa’nın 105. maddesinin 3. fıkrasına göre, Cumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılır”.  Cumhurbaşkanının cezai sorumluğu değerlendirilirken, “görev suçları” ile “kişisel suçlar” ayrımı yapılması gerekmektedir. Mevcut Anayasamızda Cumhurbaşkanının sadece görev suçları kapsamında “vatana ihanetten” dolayı yargılanabileceği kabul edilmiştir. Vatana ihanet yargılaması doğrudan anayasa ile düzenlenmiş “özel bir yargılama” türüdür. Bu nedenle Türk Ceza Kanununda açıkça vatana ihanet suçu yer almamış olsa da, TCK kapsamında işlenen “görev suçları” vatana ihanet yargılamasına konu olmaktadır. Anayasa Mahkemesi görev suçları kapsamında vatana ihanet yargılaması yapabilecektir. Nitekim İçtüzüğün 114. Maddesinin son fıkrasında, “Yüce Divana sevk kararında, hangi ceza hükmüne dayanıldığı ve suçlandırılması istenen Cumhurbaşkanınca işlediği ileri sürülen suçun hangi gerekçeyle vatana ihanet sayılması gerektiği belirtilir” denilmektedir. Cumhurbaşkanı “kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesi” gereğince, yargılama sonucunda hangi suçu işlediği kesinleşirse, ondan ceza alacaktır. Vatana ihanet yargılaması sonucunda, ceza aldığında görevi sona erecektir. Bu güne kadar, hiçbir Cumhurbaşkanı vatana ihanet yargılamasına konu olmamıştır. Mevcut Anayasa’da cumhurbaşkanının kişisel suçlarından dolayı “dokunulmazlık” sahibi olup olmadığı açıkça düzenlenmemiş olmakla birlikte, doktrinde ve uygulamada Cumhurbaşkanını dokunulmazlığı oluğu ve ancak milletvekilleri gibi dokunulmazlığı kaldırıldıktan sonra yargılanabileceği kabul edilmektedir.

Yeni düzenlemede Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu usulü değiştirilmiştir. Mevcut düzenlemede görev suçları kapsamında Yüce Divanda, kişisel suçlarında dokunulmazlık kapsamında genel mahkemelerde yargılanması söz konusu iken; yeni düzenlemede “bir suç işlediği iddiasıyla” denilerek her türlü suç için Yüce Divanda yargılanma usulü getirilmiştir. Ancak, Yüce Divan yargılaması yapan Anayasa Mahkemesi’nin görev ve yetkilerini düzenleyen 148. maddenin 6. fıkrasında, “Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanını,….görevleriyle ilgili suçlardan dolayı Yüce Divan sıfatıyla yargılar” hükmü değiştirilmemiştir. Böylece iki düzenleme arasında bir çatışma söz konusudur. Anayasanın 104. Maddesinde her türlü suçtan dolayı Yüce Divanda yargılanacak derken, 148. maddesinde “göreviyle ilgili suçlardan dolayı Yüce Divan’da yargılanacağı ifade edilmektedir. Bu çatışmada 104. maddeyi özel hüküm kabul edip, Cumhurbaşkanı bakımından görev suçları dışında da Yüce Divan yargılaması yapılacağı kabul edilebilir. Bu düzenleme önceki düzenlemeye göre Cumhurbaşkanlarına “kişisel suçları” bakımından daha fazla koruma sağlamaktadır.

Bu düzenlemede ikinci değişiklik yargılama usulüne ilişkindir. Mevcut düzenlemede yargılama için teklif TBMM üyelerinin üçte biri (184) tarafından verilecek derken, yeni düzenlemede salt çoğunluğa (301) yükseltilmektedir. Böylece Yüce Divanda yargılama için önerge verme zorlaştırılmıştır. Ayrıca, verilen önergenin kabul edilmesi aşaması eklenerek, soruşturma açılıp açılmayacağına Meclisin beşte üçü (360) karar vermektedir. Soruşturma sonucunda Yüce Divanda yargılanıp yargılanmama kararını mevcut durumda dörtte üç (413) milletvekili verirken, yeni durumda üçte iki (400) karar vermektedir. Böylece Yüce Divanda yargılama önergesi verme zorlaştırılırken, karar aşaması önceki düzenlemeye göre kolaylaştırılmıştır. 

Düzenlemede getirilen iki yenilik bulunmaktadır. Bunlardan biri, “Hakkında soruşturma açılmasına karar verilen Cumhurbaşkanı, seçim kararı alamaz”  Yeni sistemde Cumhurbaşkanı kendisi ile birlikte Meclis seçimlerini yenileme kararı alabilmektedir. Hakkında soruşturma açılmasına karar verilen Cumhurbaşkanı bu hakkını kötüye kullanarak Meclisi fesh etmesinin önüne geçilmek istendiği anlaşılmaktadır. Ancak, Cumhurbaşkanı böyle bir teklifin verileceğini anladığı ve/veya teklif verildiği aşamada Meclisi fesh edebilir. Çünkü düzenlemede, “soruşturma açılmasına karar verilen” dendiğinden soruşturma açılmasına Meclis karar verdikten sonra fesih yasaklanmakta, teklif aşaması ve öncesi dönem için fesih kararı almasına bir engel bulunmamaktadır.

Cezai sorumluluk bağlamında yapılan ikinci yenilik, görevin ne zaman sona ereceği konusudur. Mevcut Anayasa’da, Cumhurbaşkanının Yüce Divanda yargılanıp ceza alması durumunda ne olacağı açıkça düzenlenmemiştir. Yeni düzenleme ile “Yüce Divanda seçilmeye engel bir suçtan mahkûm edilen Cumhurbaşkanının görevi sona erer” denilmektedir. Dolayısıyla her türlü suçtan dolayı Yüce Divanda yargılanması mümkünken, ancak milletvekili seçilmeye engel bir suçtan mâhkum olursa görevi sona ermektedir. Milletvekili seçilmeye engel suçlar Anayasanın 76. maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenmektedir. Buna göre, “taksirli suçlar hariç toplam bir yıl veya daha fazla hapis ile ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar; zimmet, ihtilâs, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlarla, kaçakçılık, resmî ihale ve alım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarını açığa vurma, terör eylemlerine katılma ve bu gibi eylemleri tahrik ve teşvik suçlarından biriyle hüküm giymiş olanlar, affa uğramış olsalar bile milletvekili seçilemezler”. Bu kapsamda olmayan bir suçtan dolayı Yüce Divanda yargılanıp ceza alsa bile Cumhurbaşkanının görevi sona ermeyecektir. Bu durumda aldığı ceza görevinin sona ermesine kadar ertelenecek, görevi sona erince infaz edilecektir.

Yeni düzenlemede, “Cumhurbaşkanının görevde bulunduğu sürede işlediği iddia edilen suçlar için görevi bittikten sonra da bu madde hükmü uygulanır.” denilmektedir. Bunun anlamı Cumhurbaşkanı görevi süresi boyunca hangi suçu işlerse işlesin, görevi sonra erdikten sonra da, ancak Yüce Divanda yargılanabilecektir. Bu düzenleme mevcut Anayasada olmamakla birlikte, TBMM İçtüzüğü’nün 114. Maddesinde bulunmaktadır. Bu maddede, “Anayasanın 105 inci maddesinin son fıkrası gereğince görevde bulunan veya görevden ayrılmış olan Cumhurbaşkanının” ifadesi kullanılarak, görevden ayrılan Cumhurbaşkanları içinde benzer usulün uygulanacağı kabul edilmiştir. Ancak, mevcut Anayasa’da Cumhurbaşkanının kişisel suçları Yüce Divan yargılamasına konu olmadığından, kişisel suçları bakımından görevi sona erdiğinde herkes gibi genel mahkemelerde yargılanma söz konusudur. Yeni düzenleme Cumhurbaşkanına kişisel suçlarına yönelik aşırı bir güvence getirmesi yönüyle eleştirilebilir. Ayrıca en basit suç için bile Yüce Divan yargılaması öngörülmesi, bu davanın niteliğine de uygun değildir. En azından beş yıl ve daha fazla hapis cezası ya da ağır cezayı gerektiren suçlar bakımından Yüce Divan yargılaması öngörülebilirdi.

6. Cumhurbaşkanı yardımcıları, Cumhurbaşkanına vekâlet ve bakanlar

Mevcut Anayasa’da “Cumhurbaşkanına vekillik etme” kenar başlığı ile 106. maddede sadece TBMM Başkanının Cumhurbaşkanına vekâlet edeceği düzenlenmektedir. Yeni düzenlemede aynı maddenin kenar başlığı “Cumhurbaşkanı yardımcıları, Cumhurbaşkanına vekâlet ve bakanlar” şeklinde değiştirilerek birçok konu aynı maddede düzenlenmiştir. Birden çok konunun aynı madde düzenlenmesi kanun yapma tekniğine uygun değildir. Bu maddede hem Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların atanması, hem meclis soruşturması yoluyla yargılanmaları hem de Cumhurbaşkanına vekâlet konuları düzenlenmiştir.

Yeni sistemde başbakan yerine Cumhurbaşkanı yardımcıları getirilmektedir. Düzenlemeye göre, “Cumhurbaşkanı, seçildikten sonra bir veya daha fazla Cumhurbaşkanı yardımcısı atayabilir. Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, kırkbeş gün içinde Cumhurbaşkanı seçimi yapılır. Yenisi seçilene kadar Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanlığına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır”. Cumhurbaşkanı yardımcıları sadece 45 günlük seçim sürecinde değil, “Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır”. Bu düzenlemeye yönelik iki eleştiri yapılmaktadır. Birincisi Cumhurbaşkanı yardımcılarının seçilmemesi; ikincisi ise sayısının sınırlandırılmamış olmasıdır.

Karşılaştırmalı hukuka baktığımızda yaygın uygulama Başkan yardımcılarının sayısının bir veya iki ile sınırlandırılması ve Başkanla birlikte seçimle belirlenmesidir. ABD, Arjantin ve birçok ülkede genel uygulama başkan yardımcılarının da başkanla birlikte doğrudan halk tarafından seçilmesi şeklindedir. Başkan yardımcılarının seçilmemesi Meksika ve Şili gibi bir iki ülkede uygulanan istisnai bir yöntemdir. Başkanlık sistemlerinde yaygın uygulama başta ABD olmak üzere başkan yardımcılarının da halk tarafından seçilmesidir. Halkın seçmediği bir başkan yardımcısının Cumhurbaşkanı yetkileri kullanması, millet egemenliği ilkesiyle uyumlu değildir. Anayasa’nın 6. Maddesine göre, “Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanır”. Yürütme yetkisini Millet adına Cumhurbaşkanı kullanmaktadır. Halkın seçmediği, Cumhurbaşkanı tarafından atanmış herhangi birisinin bu yetkiyi kısa bir süre için bile kullanması, milli egemenlik anlayışıyla bağdaşmaz. Bu nedenle Dünyada yaygın uygulama egemenlik yetkisini vekâletle kullanabilecek olan başkan yardımcılarının da seçilme belirlenmesidir.

Başkan yardımcısının halk tarafından seçilmesinin “çift başlılık yaratacağı” ileri sürülmektedir. Bu iddia, başkanlık sistemlerinde “çift başlılık olmaz” iddiasıyla çelişmektedir. Bu nedenle “çift başlılık hukuki” bir durum değil “fiili bir durum”dur. Yürütme yetkisini devlet başkanı ve hükümet arasında paylaştırmak “kuvvetler ayrılığı” ilkesi gereği hukuki bir durumdur. Oysa, bu iki organ arasında yetkilerin kullanımında uyumsuzluk ise “çift başlılık” olarak nitelendirilecek fiili bir durumdur. Başkanlık sistemlerinde de başkan ile yardımcıları arasındaki uyumsuzluk çift başlılık olarak görülebilir. Dolayısıyla çift başlılık siyasi bir değerlendirme olup, iki makam arasındaki uyumsuzluğa işaret eden fiili bir durumdur. Öte yandan Cumhurbaşkanı yardımcısına Anayasa’da hiçbir yetki tanımlanmadığına ve Cumhurbaşkanı yardımcılarının görev ve yetkileri Cumhurbaşkanı kararnamesi ile belirlendiğine göre nasıl bir çift başlılık olacağı belli değildir.

Cumhurbaşkanlığı makamının Genel seçime bir yıl veya daha az kala boşalması halinde “Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimi de Cumhurbaşkanı seçimi ile birlikte yenilenir. Genel seçime bir yıldan fazla kalmışsa seçilen Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi seçim tarihine kadar görevine devam eder. Kalan süreyi tamamlayan Cumhurbaşkanı açısından bu süre dönemden sayılmaz. Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimlerinin yapılacağı tarihte her iki seçim birlikte yapılır”. Yeni sistemde, TBMM seçimleri Cumhurbaşkanı seçimine bağlı kılınmıştır. Cumhurbaşkanı ister seçime gitme kararı alsın, ister istifa etsin, ister hayatını kaybetsin Meclisin seçimleri de yenilenebilmektedir. Genel seçimlere bir yıldan fazla süre kala Cumhurbaşkanlığı makamı boşalırsa, yerine seçilen Cumhurbaşkanı bu süreyi tamamlayacaktır. Ancak bu sürede, yeni seçilen Cumhurbaşkanı Meclisle çatışma içine girerse, seçimlerin yenilenmesi kararı alarak, derhal seçim yapılmasını sağlayabilecektir. Bu durumda ilk seçilme hakkını kullanmış olmayacaktır. Meclisin feshine yol açacak şekilde Cumhurbaşkanının seçim kararı almasının bu kadar kolay olması, Cumhurbaşkanını Meclis karşısında daha güçlü kılacak ve kuvvetler ayrılığı ilkesini zayıflatıcı bir etki yapacaktır.

Mevcut Anayasada “bakanlar” milletvekili olabildiği gibi Meclis dışından da atanabilmektedir. Yeni sistemde, milletvekilleri arasından bakan atanabilmekte ancak, atandıktan sonra vekillik sona ermektedir. Yeni düzenlemeye göre, “Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, 81 inci maddede yazılı şekilde Türkiye Büyük Millet Meclisi önünde andiçerler. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa üyelikleri sona erer”. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların atanmasında “milletvekili seçilme yeterliliğine sahip” olma yeterlidir. Bu durumda milletvekili seçilme yaşı 18 olduğuna göre, Cumhurbaşkanı isterse 18 yaşında birisini de Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atayabilir. Bazı ülkelerde başkanların kendi yakınlarını kolayca başkan yardımcısı ya da bakan yapmasının önüne geçmek için tedbirler alınmaktadır. Örneğin başkanlık sistemi olan Ekvator Anayasası’nın 152. maddesine göre, “Cumhurbaşkanı ve Cumhurbaşkanı Yardımcısının dördüncü dereceye kadar kan bağı olan akrabaları ve ikinci derece yakınlığı bulunanlar bakan olamazlar”.

Yeni düzenlemede, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların “meclis soruşturması” yoluyla Yüce Divanda yargılanması öngörülmüştür. Bu noktada Cumhurbaşkanı’nın yargılanmasından bir yönüyle farklılık oluşturulmuştur. Cumhurbaşkanı hem görev hem kişisel suçlarından dolayı Yüce Divanda yargılanabilirken; Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar sadece “görev suçları” bakımından Yüce Divan’da yargılanacaktır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, görevleriyle ilgili olmayan suçlarda yasama dokunulmazlığına ilişkin hükümlerden yararlanır. Bunun dışında yargılama usulü Cumhurbaşkanı ile aynıdır. “Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önergeyle soruşturma açılması istenebilir. Meclis, önergeyi en geç bir ay içinde görüşür ve üye tamsayısının beşte üçünün gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verebilir… Türkiye Büyük Millet Meclisi, üye tamsayısının üçte ikisiningizli oyuyla Yüce Divana sevk kararı alabilir”. Cumhurbaşkanın da olduğu gibi görevde bulundukları sürede, görevleriyle ilgili işledikleri iddia edilen suçlar bakımından, görevleri bittikten sonra da ancak Yüce Divan’da yargılanabilirler. Yüce Divanda seçilmeye engel bir suçtan mahkûm edilen Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakanın görevi sona erer.

Cumhurbaşkanın da olduğu gibi Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar için de meclis soruşturması açılması zorlaştırılmıştır. Mevcut Anayasa’da üye tam sayısının onda biri (55) sayısında milletvekilinin vereceği önerge ile Meclis soruşturması açılabilirken, yeni düzenlemede bu sayı salt çoğunluğa (301) yükseltilmiştir. Ayrıca, soruşturma açılmasına karar verilebilmesi için mevcut Anayasa’da basit çoğunluk (139) yeterliyken, yeni düzenlemede beşte üçe (360) yükseltilmiştir. Yüce Divan’a sev kararı mevcut Anayasa’da üye tam sayısının salt çoğunluğuyken (276), yeni düzenlemede üçte iki (400) olarak belirlenmiştir. Ayrıca mevcut Anayasa’da (m.113), “Yüce Divana verilen bir bakan bakanlıktan düşer. Başbakan Yüce Divana sevki halinde hükümet istifa etmiş sayılır” denilmektedir. Yeni düzenlemede ise Yüce Divana sevk kararı ile değil; Cumhurbaşkanı ve Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar ancak seçilmeye engel bir suçtan “mâhkum olmaları” halinde görevleri sona ermektedir. Görüldüğü gibi yeni düzenlemede bakanların Yüce Divanda yargılanması her aşamada önceki düzenlemeye göre zorlaştırılmıştır. Bu düzenlemede Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların işledikleri görev suçlarından dolayı yargılanmaları oldukça zorlaşmaktadır.

Mevcut Anayasa’nın 113. maddesine göre, “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir”. Yeni düzenlemede ise “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” denilmektedir. Bu düzenlemenin anlamı, TBMM’ye ait bir yetkinin Cumhurbaşkanına devredilmesidir. Anayasa’nın 123. Maddesine göre, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir”. Merkezi idareyi oluşturan bakanlıkların ve teşkilatlarının Cumhurbaşkanı kararnamesiyle düzenlenmesi, bu kurala Anayasa ile bir istisna getirmek anlamına gelmektedir. Bu düzenleme ile yine mevcut Anayasa’nın TBMM’ye verdiği bir yetki, Cumhurbaşkanına devredilmiştir.

7. Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanı Seçimlerinin Yenilenmesi

Mevcut Anayasa’nın 116. maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi” düzenlenirken, yeni düzenlemede aynı maddenin kenar başlığı, “Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanı seçimlerinin yenilenmesi” şeklinde değiştirilmiştir. Mevcut Anayasada Cumhurbaşkanı ancak Bakanlar Kurulu kurulamaması halinde Meclis “seçimlerin yenilenmesine” karar verebilmektedir. Yeni düzenlemede ise hem Cumhurbaşkanı hem de TBMM karşılıklı olarak seçimlerin yenilenmesine karar vermekte, biri bu kararı aldığında ötekinin görevi de son ermekte ve birlikte seçim yapılmaktadır. Seçimlerin yenilenmesi kararı, bir tür fesih kararıdır.Parlamenter sistemlerde “karşılıklı fesih” vardır. Meclis “gensoru yoluyla” hükümeti fesh edebildiği gibi Cumhurbaşkanın da Meclisi fesh edebilmektedir. Mevcut Anayasamızda da “Cumhurbaşkanının seçimleri yenilemesi” ifadesi kullanılmasına karşın literatürde bu durum “fesih yetkisi” olarak nitelendirilmektedir. Dolayısıyla yeni düzenlemede de bir tür “karşılıklı fesih” uygulaması getirilmektedir.

Yeni düzenlemede öngörülen “seçimlerin yenilenmesi kararı” ile Cumhurbaşkanı ve TBMM’nin görevi karşılıklı sona ermekte ve birlikte seçime gidilmektedir. Düzenlemeye göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu halde Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır. Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi halinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır”. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı seçimlerin yenilenmesine karar verdiğinde TBMM fesh oluyor; TBMM seçimlerin yenilenmesine karar verdiğinde Cumhurbaşkanlığı fesh oluyor. Tamamen Türkiye’ye özgü bu uygulamanın dünyada bir örneği bulunmamaktadır. Bu uygulanmanın tercih gerekçesi olarak Meclis ile Cumhurbaşkanı arasında ortaya çıkacak “sistem krizlerini” çözmek olduğu ileri sürülmektedir. Cumhurbaşkanı ile Meclis çoğunluğu “uyumlu olmazsa” bu sistemin işlemesi pek muhtemel görünmemektedir. 

Yeni düzenlemede, “Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde, Cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir”. Bunun anlamı ilk beş yılını tamamlamış ve ikinci beş yılı içinde, örneğin dördüncü yılında Meclis seçimlerin yenilenmesine karar verirse, Cumhurbaşkanı bir beş yıllık süre için bir daha seçilebilmektedir.  Böylece görev süresi 14 yıla kadar uzayabilmektedir. Yeni düzenlemede, “Seçimlerinin birlikte yenilenmesine karar verilen Meclisin ve Cumhurbaşkanının yetki ve görevleri, yeni Meclisin ve Cumhurbaşkanının göreve başlamasına kadar devam eder. Bu şekilde seçilen Meclis ve Cumhurbaşkanının görev süreleri de beş yıldır” denilmektedir. Bu düzenlemenin benzeri mevcut Anayasada da bulunmaktadır. “Devlette devamlılık ilkesi” gereğince, devlet organları yenisi seçilene kadar görevinde devam eder.

8. Olağanüstü Hal Yönetimi

Mevcut Anayasa’nın “Olağanüstü yönetim usulleri” kenar başlıklı alt bölümünde, 119-122. maddeler arasında, “Olağanüstü haller” ve “Sıkıyönetim” olmak üzere iki olağanüstü yönetim usulü benimsenmiştir. Değişiklikle, tek madde halinde “Olağanüstü hal yönetimi” başlığı altında konu düzenlenmektedir. Bu kapsamda “sıkıyönetim” usulü yürürlükten kaldırılmaktadır. Mevcut Anayasa’da olağanüstü hal ilan etme yöntemi ile sıkıyönetim ilan etme yöntemi aynıdır. Aralarındaki fark olağanüstü hal ilanını gerektiren hallerden daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, savaş hali, ayaklanma durumlarında sıkıyönetim ilan edilebilmekte ve “Sıkıyönetim komutanları Genelkurmay Başkanlığına bağlı olarak görev yapmaktadır”. Yeni düzenlemede sıkıyönetim ilan sebepleri olağanüstü hal ilan sebepleri arasına dahil edilmiştir. Askeri makamlar sıkıyönetim halinde daha etkin yetkiler kazanmaktadır. Sıkıyönetim usulünün kaldırılarak, olağanüstü hal yönetiminin sadeleştirilmesi ve sivil iktidarların etkisinin güçlendirilmesi olumlu bir gelişmedir.

Olağanüstü hal yönetimi bakımından mevcut ile yeni düzenlemeyi karşılaştırdığımızda büyük oranda mevcut düzenlemenin korunduğu görülmektedir. Olağanüstü hal sebepleri değiştirilmemiş, mevcut Anayasa’da sayılan tüm sebepler aynen korunmuştur. Olağanüstü halin süresi değişmemiş, “yurdun tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir” hükmü aynen kalmıştır. Benzer şekilde, “Cumhurbaşkanının talebiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir. Savaş hallerinde bu dört aylık süre aranmaz” hükmü de korunmuştur. Değişmeyen bir konu da, “Olağanüstü hal ilanı kararı, verildiği gün Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur”. Olağanüstü hallerde uygulanan Olağanüstü Halk Kanunu uygulaması devam etmektedir. Olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, mevcut OHAL KHK’ları gibi her konuda çıkarılabilmekte ve yargı denetimine kapalıdır.

Olağanüstü haller bakımından değişen iki önemli husus vardır. Bunlardan biri, olağanüstü hal ilan yetkisinin Cumhurbaşkanı başkanlığındaki bakanlar kurulundan alıp, tek başına Cumhurbaşkanına verilmesidir. İkincisi ve en önemlisi, “Savaş ve mücbir sebeplerle Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplanamaması hâli hariç olmak üzere; olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri üç ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve karara bağlanır. Aksi halde olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kendiliğinden yürürlükten kalkar”. Bu düzenleme mevcut Anayasa’da bulunmamaktadır. OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin üç ay içinde TBMM’de karara bağlanmaması halinde yürürlükten kalkacak olması, olumlu bir değişikliktir. Böylece, OHAL Kararnameleri ya üç ay içinde yürürlükten kalkacak ya da kanunlaşarak yargı denetimine açılmış olacaktır.

9. Bütçe ve Kesinhesap Kanunu

Mevcut Anayasa’da Dördüncü Kısım “Mali ve Ekonomik Hükümler” başlığı ile iki bölümden oluşmaktadır. “Mali Hükümler” kenar başlıklı Birinci Bölümde, 161-165. maddeler arasında bütçe ve kesin hesap kanunu ve kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi düzenlenmektedir. Yeni düzenlemede “Bütçe ve kesinhesap” kenar başlığı ile 161-164. maddelerde düzenlenen konular tek maddede düzenlenmektedir. Kamu iktisadi teşebbüslerin denetimi 165. maddede aynen korunmaktadır.

İki düzenleme arasındaki temel farklara bakıldığında, ilk olarak bütçe ve kesinhesap kanunu teklifi verme yetkisi bakanlar kurulundan Cumhurbaşkanına geçtiği görülmektedir. İkinci önemli değişiklik ise, “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır”. Bu yeni hüküm ile Meclisin bütçeyi onaylamaması halinde Cumhurbaşkanına yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar “bir önceki yılın bütçesi” yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanacaktır. İkinci yılda da bütçe kanunu geçmemesi halinde aynı şekilde “bir önceki yılın bütçesi” yeniden derleme yapılacaktır. Düzenlemede bir önceki yılın bütçe kanunu değil, bütçesi dediğinden, yeniden değerleme her yıl bütçe kanunu kabul edilene kadar tekrarlanabilir. Dolayısıyla bu durumun bir seçim dönemi (5 yıl) devam etmesi mümkündür.

Bütçe, kuvvetler ayrılığı ilkesi bağlamında yasama ve yürütme arasında önemli bir fren ve denge aracıdır. Yeni sistemde, Meclisin bütçeyi onaylama yetkisi zayıflatılmakta, Cumhurbaşkanına bütçe konusunda önceki sisteme göre çok daha geniş bir yetki verilmiş olmaktadır. Bu durumun “sistemin tıkanmaması” adına yapıldığı ileri sürülmüş olsa bile, denge ve denetim araçlarını tıkanma olarak görüp dengeleri bozmak kuvvetler ayrılığı ilkesinin mantığına terstir. Bu nedenle denge araçları, sistemde tıkanma oluştursa bile bunlar egemenlik yetkisini kullanan organların bir birini frenlemesini sağlamaktadır.

SONUÇ

Yürütme alanında yapılan değişikliklerle, devlet başkanlığı ve hükümet yetkisi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu şeklinde iki organa vermek yerine, tek başına Cumhurbaşkanına verilmektedir. Bu değişikliğin anlamı hükümet sisteminin parlamenter sistemden, başkanlık sistemine geçmesidir. Bu sisteme “Cumhurbaşkanlığı sistemi” denilmesi, literatürde sistemin başkanlık sistemi olarak nitelendirilmesine engel olmadığı gibi; Amerikan modelinden farklı özellikler taşımasına rağmen, başkanlık sistemi olduğunu söylemeye de bir engel yoktur. Getirilen sistem başkanlık modelini uygulayan farklı ülke uygulamalarını içinde barındırdığı gibi Türkiye’ye özgü yönleri de bulunmaktadır. Bu nedenle bu sisteme “Türk tipi başkanlık sistemi” denilebilir. Parlamenter sistem yerine Türk tipi bir başkanlık sistemi yönünde bir tercihin olumlu ya da olumsuz yanları uygulamada zaman içinde anlaşılabilir.

Yürütme alanında yapılan değişikliklerin olumlu tarafı, olağanüstü hal kararnamelerinin üç ay içinde TBMM’de görüşülmemesi halinde, kendiliğinden yürürlükten kalkacak olmasıdır. Ayrıca sıkıyönetim usulünü kaldırarak, olağanüstü yönetim usullerinin sadeleştirilmesi ve sivil hükümetlerin askeri makamlar karşısında güçlendirilmesi yerinde bir değişikliktir.

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ise sorunlu bir değişikliktir. Uygulamada, kanunlarla çatıştığı veya farklı hükümler içerdiği gerekçesiyle sürekli dava konusu edilecek; Anayasa Mahkemesi ile Cumhurbaşkanlığını sık sık karşı karşıya getirecek; münhasıran kanunla düzenlenen konular dışında kanunla düzenlenen konularda düzenleme yapıldığında, TBMM ile Cumhurbaşkanlığı arasında yasama yetkisi tartışmalarına sebep olacak; iptallere konu olsa bile iptal edilinceye kadar hukuki sonuç doğuracağından, uygulamada idarecilerin işini zorlaştıracak bir düzenlemedir. Bu nedenle mevcut Kanun Hükmünde Kararname uygulamasına devam edilmesi çok daha yerinde olurdu. İkinci olumsuz değişiklik, Cumhurbaşkanı yardımcılarının sayısının belli olmaması ve seçilmemiş bir kişinin Cumhurbaşkanı adına devlet başkanı ve hükümet yetkisi kullanacak olmasıdır. Dünyada yaygın uygulama, başkan yardımcılarının başkanla birlikte seçilmesi ve sayının bir veya iki ile sınırlı olmasıdır. Ayrıca mevcut Anayasa’da yasama yetkisi içinde olan kanunla düzenlenmesi öngörülen, bakanlıkların ve teşkilatlarının kurulması yetkisi ile üst kademe yöneticilerin atanması ve özlük hakları konularının, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenecek olması, yasama yetkisinin yürütmeye devridir. Kamu tüzel kişiliği kurmak veya sonlandırmak, kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerini belirlemek, özgürlükler konusunu ilgilendirdiğinden, kanun konusudur. Bu konuların yürütmenin düzenleyici işlemi ile yapılması, kuvvetler ayrılığı ilkesi ile bağdaşmamaktadır.

Cumhurbaşkanının sorumlulukları bağlamında, gensoru yönteminin kaldırılması, başkanlık sistemine geçişin tabi sonucudur. Cezai sorumluluklar bakımından, Cumhurbaşkanının kişisel suçları da Yüce Divan yargılamasına tabi tutulması ve bunun görevi sona erdikten sonra da devam etmesi, Meclis soruşturma talebinin 301 milletvekili ile teklif edilebilmesi ve 400 milletvekili ile kabul edilmesi, kişisel suçlarda cezai sorumluluğa gidilmesini son derece zorlaştırmaktadır. Ayrıca, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların da, aynı usulle Yüce Divanda yargılanacak olması, bakanlara da cezai sorumluluk bağlamında aşırı bir koruma getirmektedir. Mevcut meclis soruşturma usulünün devam etmesi daha yerinde olabilirdi.

Cumhurbaşkanlığı ve Meclis seçimlerinin aynı tarihte yapılması, karşılıklı seçimlerin yenilenmesi kararı vererek birbirini fesh etmesi birer “siyasi tercih” olup olumlu ya da olumsuz yanları uygulamada görülecektir. Ancak, karşılıklı fesih uygulaması Türkiye’ye özgü bir uygulama olup, denenmemiş bir yöntemin denenmesi çok fazla kriz riski taşıdığı söylenebilir. Bütçe kanunun geçmemesi halinde, önceki yılın bütçesinin yeniden derlenerek uygulamaya devam etmesi, yasamanın elindeki en önemli fren ve denge mekanizması olan bütçeyi onaylama yetkisini zayıflatmaktadır.

Başkanlık sistemi ile ilgili yazdığım dört yazının sonucunda, yapılan değişikliklerden yargı alanında ve yasama alanında yapılan değişikliklerin “hükümet sistemi” ile büyük oranda ilgisi olmadığı bu değişikliklerin mevcut sistem içinde de yapılmasının mümkün olduğu görülmektedir. Yürütme alanında yapılan değişiklikler ise devlet başkanlığı ve hükümet yetkisini Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu eliyle kullanılması yerine tek başına Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmasını sağlayarak hükümet sistemini değiştirmektedir. Yürütme yetkisinin tek başına devlet başkanı tarafından kullanıldığı sistemin adı başkanlık sistemidir. Önerilen sistem, Amerikan modelinden, birçok yönden ayrılmaktadır. Buna karşın, değişik başkanlık sistemi uygulayan ülkelerden farklı uygulamalar alınmış ve Türkiye’ye özgü bazı uygulamalar da ilave edilerek “Türk tipi başkanlık sistemi” kurulmuştur. Bu sisteme hayır oyu çıkması durumunda parlamenter sistem devam edecek, evet oyu çıkması halinde Türk tipi başkanlık sistemi uygulamaya girecektir.

10.03.2017

Prof.Dr. Abdurrahman Eren

Anayasa Hukuku Öğretim Üyesi

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.


*